VII SA/Wa 1484/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala Prezydent Miasta W. postanowieniem z dnia [...] października 2010r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta W. (Dz. U. z 2002r. nr 41, poz. 361 ze zm.) - zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek A. i S. G. z dnia 10 sierpnia 2010 r. w przedmiocie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz przebudowę ogrodzenia przy ulicy [...] w W., na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu organ podał, że na skutek wniosku A. i S. G. z dnia 10 sierpnia 2010r. zostało wszczęte postępowanie o wydanie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę ww. budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. W dniu 9 września 2010r., organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w tej sprawie. W odpowiedzi na zawiadomienie, właścicielka nieruchomości sąsiedniej przy ulicy [...] – A. M., złożyła pismo zawierające uwagi dotyczące prowadzonego postępowania. Strona podniosła zastrzeżenia dotyczące niespełnienia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz niezgodności pomiędzy złożoną przez inwestora dokumentacją projektową, a zakresem robót budowlanych objętych decyzją Nr [...] [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010r. W dniu 1 października 2010 r. A. M., wniosła wznowienie postępowania w sprawie decyzji Nr [...] [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010 r. zezwalającej inwestorom na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ulicy [...] w W. Postanowieniem z dnia [...] października 2010r. Prezydenta Miasta W. uznając, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – to jest utrzymania bądź uchylenia ostatecznej decyzji [...] Konserwatora Zabytków zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych objętych złożonym wnioskiem o pozwolenie na budowę - zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. A. i S. G. wnieśli zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2010 r. o zawieszeniu postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z art. 16 § 1 k.p.a poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. błędne uznanie, iż wystąpiło zagadnienie prawne, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydania pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku przy ul. [...] w W. Organ I instancji zdaniem inwestorów błędnie uznał, iż ustalenie jakie stanowisko zajmie [...] Konserwator Zabytków w sprawie złożonego przez A. M. wniosku o uchylenie jego decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. stanowi zagadnienie wstępne dla sprawy wydania decyzji pozwolenie na przebudowę i rozbudowę. Podnieśli, że decyzja [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010 r. jest decyzją ostateczną i prawomocną z czym wiąże się domniemanie jej prawidłowości i legalności. Domniemanie legalności decyzji oznacza, że decyzja jest ważna, aż do ewentualnego wzruszenia jej w trybie i na warunkach określonych w przepisach prawa. Z domniemania legalności decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010 r., wypływa obowiązek uznawania jej za obowiązujący i zgodny z prawem akt administracyjny. Do momentu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nie można skutecznie zaprzeczyć temu, że strona nabyła uprawnienia z niej wynikające. Prezydent Miasta W. w postępowaniu o pozwolenie na budowę był tymi domniemaniami związany i nie mógł w oparciu o twierdzenia jednej ze stron podważać decyzji [...] Konserwatora Zabytków. Nie można więc a priori przyjmować, iż decyzja zawiera w swej treści postanowienia niezgodne z prawem tylko dlatego, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu w którym ją wydano podważa jej legalność i prawidłowość. Przytoczono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2008 r. I SA/Wa 2163/07, LEX nr 513853, w którym stwierdzono, że "W czasie orzekania przez organ administracji stan prawny wynikający z decyzji ostatecznej jest wiążący dla tego organu a zatem nawet wówczas, gdy organ poweźmie poważne wątpliwości, co do zgodności z prawem decyzji ostatecznej istotnej dla rozstrzyganej sprawy nie może uznać konieczności zweryfikowania tejże decyzji ostatecznej jako kwestii prejudycjalnej." Poza tym nawet weryfikacja decyzji ostatecznej stanowiącej prejudykat w innym postępowaniu administracyjnym w świetle jednolitego stanowiska wyrażonego w orzecznictwie nie uprawnia do zawieszania postępowania. "Samo wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dopóki bowiem ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 ale również art. 16 § 1 k.p.a. "' Podobny pogląd wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2008 r. I GSK 507/08 , LEX nr 531558 : Samo wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygała określone zagadnienie ważne w innym postępowaniu administracyjnym nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tym postępowaniu. W świetle powyższego, nie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., przez co nie zaistniała przesłanka zawieszenia postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 ust. 2, w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia A. i S. G., na postanowienie Prezydenta m.W. z dnia [...] października 2010r., o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę - uchylił w całości zaskarżone postanowienie Prezydenta m.W. z dnia [...] października 2010r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w toku postępowania zażaleniowego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010r., zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie czy decyzja [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010r. jest ostateczna. Z przesłanych wyjaśnień wynikało, że decyzja [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010r., jest ostateczna. Jednocześnie ustalono, że [...] Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010r. (działając na wniosek pani A. M. z dnia 6 października 2010r., wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010r., którą udzielił zgody S. i A. G. na przebudowę i rozbudowę budynku przy ulicy [...]. Powodem wznowienia był fakt, iż wnioskodawczym – A. M., jako właścicielka bliźniaczego segmentu przy ul. [...] nie została poinformowana o toczącym się postępowaniu w sprawie ww. pozwolenia oraz nie brała w nim udziału. W ocenie Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie organ I instancji zawieszając postępowanie postanowieniem z dnia [...] października 2010r., naruszył przepisy prawa procesowego poprzez błędne zastosowanie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Decyzja [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010r., pozwalająca inwestorowi na przebudowę i rozbudowę budynku przy ulicy [...] jest ostateczna i wiąże organ administracji architektoniczno budowlanej. Złożenie wniosku w przedmiocie wznowienia jak i samo wznowienie postępowania przez [...] Konserwatora Zabytków zakończonego ww. decyzją ostateczną, w żadnym razie nie stanowi zagadnienia wstępnego, uprawniającego organ administracji architektoniczno-budowlanej do zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody [...] działanie organu I instancji naruszało prawo oraz interes inwestora. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że Prezydent m. W. pozostaje w bezczynności w postępowaniu prowadzonym z wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Zarzut bezczynności organu jest bowiem uzasadniony także wtedy, gdy organ zawiesił postępowanie administracyjne, mimo oczywistego braku przesłanek określonych w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Stanowisko takie wynika z orzecznictwa ( wyrok NSA z dnia 23 września 1986 r., IV SAB 12/86, ONSA 1986/2/52; wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 marca 1998 r., sygn. akt: IV SAB 143/97, CBOSA). A. M. wnosiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: I .naruszenie przepisów postępowania : - art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i pominięcie istotnego interesu prawnego skarżącej, - art. 8 k.p.a. poprzez podważenie zaufania skarżącej do działania władzy publicznej, - art. 28 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu faktu, że skarżąca będąc stroną w postępowaniu które toczyło się przed [...] Konserwatorem Zabytków, została w nim pominięta oraz że postępowanie to zostało wznowione, - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na braku odróżnienia zadań własnych organu (czynności z zakresu prawa budowlanego) od czynności należących do zakresu zadań Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, powierzonych Prezydentowi m. W. na mocy odrębnego porozumienia zawartego w trybie przepisu art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, - art. 138 § 1 pkt 2 kpa polegające na wydaniu niepełnego rozstrzygnięcia, tj. na uchyleniu postanowienia bez wydania orzeczenia co do istoty sprawy i bez orzeczenia w przedmiocie umorzenia postępowania, II. pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia zagrożenia, jakie niesie za sobą prowadzenie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie oczywiście wadliwej decyzji [...] Konserwatora Zabytków. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniosła, że Wojewoda nie wziął pod uwagę zagrożenia, jakie niesie za sobą prowadzenie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie wadliwego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Nie wziął również pod uwagę konsekwencji, jakie niosłoby za sobą uchylenie pozwolenia na budowę po jego wydaniu, jak również konsekwencji jakie wynikają dla organu, w przypadku gdy wadliwa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne lub doprowadzi do zniszczenia zabytkowego obiektu. Podniesiono, że postępowanie z zakresu ochrony zabytków należy do kompetencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i jedynie w drodze porozumienia może być przekazane do obowiązków starosty ( Prezydenta Miasta ), a więc należy do kompetencji organu innego niż starosta wykonujący zadania z zakresu architektury i budownictwa. Tym samym pozwolenie udzielone przez konserwatora zabytków stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Pozwolenie na przebudowę obiektu wpisanego do Rejestru Zabytków może być udzielone tylko wówczas, gdy konserwator zabytków wcześniej wyrazi na to zgodę. Okoliczności powyższe wskazują, że postanowienie Prezydenta m. W. z dnia [...] października 2010r. o zawieszeniu było prawidłowe i nie powinno zostać uchylone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, powstałe w toku postępowania w sprawie indywidualnej, dotyczące kwestii istotnych dla rozpatrywanej sprawy i wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie. Zawieszenie postępowania na podstawie 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od łącznego spełnienia trzech przesłanek tj.: rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do innego organu lub sądu, posiada ono charakter samoistny tzn. może stanowić przedmiot odrębnego postępowania przed organem lub sądem, oraz nie zostało już wcześniej rozstrzygnięte ostatecznie przez inny organ lub prawomocnie przez sąd. W ocenie Sądu złożenie przez A. M. wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010r., jak i samo jego wznowienie, nie stanowiło zagadnienia wstępnego, uprawniającego organ administracji architektoniczno-budowlanej do zawieszenie postępowania w prowadzonego w przedmiocie pozwolenia na budowę z wniosku A. i S. G. z dnia 10 sierpnia 2010 r. Pozostaje poza sporem, że decyzja [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010 r. jest decyzją ostateczną i prawomocną, z czym wiąże się domniemanie jej prawidłowości i legalności. Domniemanie legalności decyzji oznacza, że decyzja jest ważna, aż do ewentualnego wzruszenia jej w trybie i na warunkach określonych w przepisach prawa. Z domniemania legalności decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010 r., wypływa obowiązek uznawania jej za obowiązujący i zgodny z prawem akt administracyjny. Należy podkreślić, że do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, nie można skutecznie zaprzeczyć temu, że strona nabyła uprawnienia z niej wynikające. Prezydent Miasta W. w postępowaniu o pozwolenie na budowę był tymi domniemaniami związany i nie może podważać decyzji [...] Konserwatora Zabytków. Wznowienie postępowania nie przesądza o tym, że decyzja zawiera w swej treści postanowienia niezgodne z prawem, skoro osoba, która nie brała udziału w postępowaniu w którym ją wydano podważa jej legalność i prawidłowość. Słusznie w zażaleniu inwestora przytoczono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2008 r. I SA/Wa 2163/07, LEX nr 513853, w którym stwierdzono, że "w czasie orzekania przez organ administracji stan prawny wynikający z decyzji ostatecznej jest wiążący dla tego organu, a zatem nawet wówczas, gdy organ poweźmie poważne wątpliwości, co do zgodności z prawem decyzji ostatecznej istotnej dla rozstrzyganej sprawy nie może uznać konieczności zweryfikowania tejże decyzji ostatecznej jako kwestii prejudycjalnej." Poza tym nawet weryfikacja decyzji ostatecznej stanowiącej prejudykat w innym postępowaniu administracyjnym w świetle orzecznictwa nie uprawnia do zawieszania postępowania. Samo wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dopóki bowiem ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 ale również art. 16 § 1 k.p.a. Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2008 r. I GSK 507/08 , LEX nr 531558, wskazano, że wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygała określone zagadnienie ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tym postępowaniu. W świetle powyższego, nie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., przez co nie zaistniała przesłanka zawieszenia postępowania, tym samym uchylenie postanowienia organu I instancji przez Wojewodę [...] było prawidłowe. Nadto wobec uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania, które nastąpiło z urzędu, organ II instancji po jego uchyleniu nie miał obowiązku wydawania na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia w przedmiocie umorzenia postępowania w tym zakresie. Mając na uwadze powyższą argumentację i to, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm).