VII SA/Wa 1485/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skarg W. D. i A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. D. i A. K. kwotę po 500 (pięćset) złotych dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg i Autostrad pozwolenia na budowę (rozbudowa, przebudowa) drogi krajowej nr [...] [...] - [...] na odcinku II przejścia przez miasto [...] od km 19 + 515 do km 20 + 390 – wraz z przebudową infrastruktury technicznej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Postępowanie odwoławcze zakończyło się decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., uchylającą decyzję Wojewody w części nadania rygoru natychmiastowej wykonalności i umarzającą postępowanie I instancji w tym przedmiocie – z utrzymaniem w mocy w pozostałej części decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 708/08 uchylającym powyższą decyzję organu centralnego z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu, decyzją z dnia [...] maja 2009 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zawiadomieniem z dnia 23 października 2007 r. inwestor poinformował o rozpoczęciu robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, a nadto na część zamierzenia inwestycyjnego objętego tą decyzją (budowa wiaduktu północnego wraz z dojazdami w [...]) zostało udzielone pozwolenie na użytkowanie – decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. Na powyższą decyzję skargę sądową sporządził inwestor domagając się jej uchylenia w części dotyczącej niezrealizowanej inwestycji. Inwestor podniósł, że nie zrealizował całości zadania inwestycyjnego a tylko jego część, uzyskując pozwolenie na użytkowanie wiaduktu północnego z dojazdami, a zatem objęcie decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. całego zadania inwestycyjnego jest nieuzasadnione. Działając na podstawie art., 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ centralny uwzględnił w całości powyższą skargę inwestora i decyzją z dnia [...] VII 2009 r., znak: [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2009 r., a także decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w części zamierzenia inwestycyjnego tj. wiaduktu północnego wraz z dojazdami, zlokalizowanego w [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w części dotyczącej wiaduktu północnego z dojazdami, wobec czego w tym zakresie należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. i umorzyć postępowanie organu I instancji, natomiast w pozostałej części rozpatrzeć sprawę merytorycznie. Przeprowadzając ponownie postępowanie z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonej w wyroku z dnia 5 sierpnia 2008 r. (rozbieżność w oświadczeniach inwestora z tej samej daty co do dysponowania nieruchomością nr ewid. [...], a także nie ustosunkowanie się do zarzutu uchylenia przez Sąd w wyroku z dnia 9 sierpnia 2006 r. decyzji SKO z dnia [...] lutego 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki nr ewid. [...] na dwie działki nr [...] i [...], a także nie odniesienie się do zarzutu naruszenia przez projektowaną inwestycję warunków technicznych, zaciemnienia działek oraz pozbawienie dostępu działki W. D.do drogi publicznej) organ centralny ustalił, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] udzielił inwestorowi zezwolenia na niezwłoczne zajęcie, w celu realizacji przedmiotowej inwestycji, nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr ewid. [...], z rygorem natychmiastowej wykonalności. Co do działki nr ewid. [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] orzekł o ograniczeniu w sposobie korzystania z tej działki, poprzez udzielenie inwestorowi – GDDKiA zezwolenia na przeprowadzenie prac związanych z wykonaniem przyłącza teletechnicznego z rygorem natychmiastowej wykonalności. Tym samym inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością o nr ewid. [...] i [...] na cele budowlane. Zważywszy powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż okoliczność będącej w toku sprawy podziału działki o nr ewid. [...] (z której powstały działki nr ewid. [...] i [...]), nie ma znaczenia w kontekście oceny prawidłowości decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2007 r. Co do działki nr ewid. [...], będącej własnością W. D., organ centralny stwierdził, że nie znajduje się na niej żaden obiekt budowlany, a tym samym zarzut o naruszeniu warunków technicznych w zakresie usytuowania projektowanej inwestycji w stosunku do budynków mieszkalnych na tej działce, jest bezzasadny. Nie ma też podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja będzie powodować zaciemnienie działki nr ewid. [...] w [...]. Co do kwestii dostępu tej działki do drogi publicznej, GINB zauważył, iż właściwym do udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu z drogi krajowej jest Starosta, a zatem Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nie mógł orzec o udzieleniu takiego pozwolenia. Powyższe ustalenia wskazują, że inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem właściwy organ był zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zasadne jest jej utrzymanie w mocy w części obejmującej inwestycję poza wiaduktem północnym. Skargę sądową na powyższą decyzję wnieśli A. K i W. D., domagając się stwierdzenia nieważności tej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. W skardze A. K. podniesiono zarzut, że art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa przesłanek skorzystania przez organ z uprawnień tam zawartych, a zatem nie jest jasne na podstawie jakich kryteriów może nastąpić uwzględnienie skargi. Zdaniem skarżącego przedmiotowa decyzja obarczona jest wadą prawną, ponieważ jej sentencja nie jest zgodna z decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2007 r., która nie posługuje się terminem wiadukt północny, ponieważ została wydana na jedno zamierzenie inwestycyjne. Wojewoda wydał dwie decyzje o tym samym numerze i w tej samej dacie, różniące się jedynie znakiem sprawy, i tak decyzji o znaku [...] nadano rygor natychmiastowej wykonalności, natomiast co do decyzji o znaku [...] opublikowanej w gazecie Miejscowej nie zapisano, iż ma nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Zdaniem skarżącego decyzja została oparta na błędnie ustalonym stanie faktycznym. Skarżący zarzucił, że inwestor w dniu rozpoczęcia prac budowlanych nie dysponował własnością części nieruchomości przy ul. [...], na której posadowiono wiadukt wraz z częścią drogi krajowej nr [...], bowiem decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2005 r. oraz decyzja Wojewody w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości zostały uchylone wyrokiem sądowym z dnia 5 grudnia 2007 r., w sprawie I SA/Wa 896/05. Pomimo tego – jak wskazuje skarżący – Wojewoda bezprawnie wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] z rygorem natychmiastowej wykonalności, a skarżącego wezwano do wydania nieruchomości w celu przebudowy drogi (postanowienie w tej kwestii zostało również uchylone wyrokiem sądowym z dnia 4 marca 2009 r., sygn. I SA/Wa 1684/08). Zdaniem skarżącego jego nieruchomość została ukradziona siłą w dniu 14 X 2008 r., a na niej wybudowano wiadukt. Na nieruchomości zburzono pawilon handlowy, wycięto drzewa iglaste, bezprawnie zmieniono jej granice i działania te – jak podkreślił skarżący – były nielegalne. Skarżący został pozbawiony środków do życia, pogorszyły się jego warunki i nie ma też decyzji wywłaszczeniowej. Skarżący zarzucił nieprawdziwość dysponowania przez inwestora decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o ograniczeniu w sposobie korzystania z działki nr ewid. [...], gdyż brak jest potwierdzenia jej odbioru przez skarżącego. Również nie posiada jej GINB, a jedynie oparł się na nieprawdziwym zapisie. Skarżący przyznał, że inwestor wystąpił o ujawnienie w zbiorze dokumentów ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, ale Sąd Rejonowy odrzucił ten wniosek. Powołując się na decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej przebudowę drogi krajowej nr [...] (decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r.) skarżący podniósł, że w decyzji tej nie zapisano, iż jest to inwestycja celu publicznego. Niezgodnie z tą decyzją, która dotyczyła przebudowy już istniejącego wiaduktu, zostały zmienione granice pasa drogowego a w związku z tym zostały wybudowane dwa niezależne od siebie wiadukty. Dalej skarżący podniósł zarzuty co do wybudowanego wiaduktu, jako nie spełniającego wymogów z ustawy o drogach publicznych, wskazując jego niewłaściwą odległość od budynku mieszkalnego, szkodliwe oddziaływanie na zdrowie ludzkie, a także pogorszenie stanu technicznego budynku mieszkalnego w wyniku wykonywanych prac budowlanych. Skarżący podkreślił, że pomimo decyzji z dnia [...] maja 2009 r., niekorzystnej dla inwestora, prace budowlane nie zostały przerwane lecz ich tempo wzrosło. Zdaniem skarżącego wszystkie te naruszenia prawa kwalifikują się jako rażące. Skarżąca W. D. podniosła, że inwestycja obejmowała przebudowę drogi krajowej, a zgodnie z definicją terminu "przebudowa drogi" i decyzją o warunkach zabudowy, nie występowała konieczność zajęcia pod przebudowę pasa drogowego tj. zajęcia części nieruchomości działek nr ewid. [...] i [...]. Skarżąca opisała czynności i starania dotyczące wykupu przez inwestora części nieruchomości, działania dotyczące wyceny nieruchomości, aż po wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, która nie obejmuje działki nr ewid. [...]. Podkreślając, że projekt budowlany nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, skarżąca zarzuciła, że inwestor nie posiada prawa dysponowania działką nr ewid. [...], gdyż sąd wieczystoksięgowy postanowieniem z dnia [...] VI 2008 r. odrzucił wniosek inwestora o wpis do księgi. Tym samym występując o wydanie pozwolenia (wniosek z dnia 7 VI 2006 r.) inwestor nie dysponował prawem do nieruchomości i nie dysponuje nim też obecnie. Skarżąca, jako właścicielka zabudowanej działki nr ewid. [...], otrzymała postanowienie wzywające do wydania nieruchomości, ale lokalu zamiennego jej nie proponowano, a budynek na działce zniszczono. Jak wskazała skarżąca nadal jest właścicielem nieruchomości nr [...] bez jakichkolwiek ograniczeń i nadal jest właścicielem działki zabudowanej budynkiem o kubaturze 40 m, który ukradziono wraz z zawartością. Wyjaśniła też, że organ centralny w toku postępowania błędnie przyjął, że na działce nr [...] nie znajduje się żaden obiekt budowlany, bowiem na działce nr [...] nigdy nie znajdował się obiekt budowlany, natomiast obiekt mieszkalny znajdował się na działce nr ewid. [...], teraz zniszczony przez Wojewodę. Skarżąca wskazała, że zjazd z drogi krajowej na jej działkę nr ewid. [...] został wykonany przez inwestora i znajduje się na terenie stanowiącym własność właściciela, podobnie jak słup energetyczny postawiony tam bez zgody właścicielki. W odpowiedzi na skargi organ wnosił o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), w wyniku skargi złożonej przez inwestora. Przepis ten stanowi, iż organ którego działanie zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Jest to samoistna podstawa prawna do dokonania autokontroli przez organ administracji a jedynym warunkiem, który musi być spełniony, to uwzględnienie skargi w całości. Rozważając możliwość uwzględnienia skargi, organ administracyjny dokonuje oceny jej zasadności wedle tych samych kryteriów co sąd administracyjny. Decyzja organu centralnego z dnia [...] lipca 2009 r. spełnia kryteria z art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale uniemożliwia kontrolę sądową w aspekcie dokumentów przedstawionych przez organ. W decyzji tej organ uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2007 r. i umorzył postępowanie w części dotyczącej wiaduktu północnego z dojazdami, uznając, że w tym zakresie inwestycja została zrealizowana, a zatem bezprzedmiotowe jest w tej części postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. o pozwoleniu na użytkowanie części zamierzenia inwestycyjnego tj. wiaduktu północnego wraz z dojazdami, zlokalizowanego w [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] [...] – [...], ale z decyzji tej nie wynika, na których działkach ta część zamierzenia inwestycyjnego została zrealizowana, a tym samym nie wiadomo czy dotyczy ona działek skarżących A K. oraz W.D co do której niewiadoma jest też sytuacja jej działek. Podnieść tu należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę wskazywała działki, na których będzie realizowane całe zmierzenie inwestycyjne, natomiast brak takiej informacji w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie uniemożliwia stwierdzenie jakich działek dotyczy ta część inwestycji. Brak wskazania działek na których znajduje się zrealizowana część zamierzenia inwestycyjnego nie pozwala na kontrolę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia organu w kontekście zarzutów skargi, dotyczącej ściśle określonych działek. Jeśli organ ustali, że działki skarżących wchodzą w skład części inwestycji już zrealizowanej, to wobec zmiany stanu faktycznego, nie będą dla organu wiążące wytyczne zawarte w wyroku sądowym z dnia 5 sierpnia 2008 r., natomiast jeżeli działki te nie wchodzą w skład zrealizowanej części inwestycji, to w dalszym ciągu pozostaną wiążące wytyczne sądu. Dokonanie ustaleń w ramach obowiązku starannego wyjaśnienia stanu faktycznego pozwoli na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. W tym stanie rzeczy uznając, że organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, określone w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a uzasadnienie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270). Przy orzekaniu zastosowano art. 152 i 200 tej ustawy.