VII SA/Wa 1485/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, , Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej [...]od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2013 r. nr [...]- uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]- Powiat [...]z dnia [...]czerwca 2012 r. nr [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że z akt sprawy wynika, iż postanowieniem z dnia [...]marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]- Powiat [...]nakazał D. G. wstrzymać roboty budowlane związane z budową bez pozwolenia na budowę altany o wymiarach 6,88 m x 4,05 m (powierzchnia zabudowy 27,86 m²) i wysokości 6,08 m oznaczonej numerem [...], położonej na terenie Rodzinnego [...] "[...]" w [...], zlokalizowanej na działce nr [...]jedn. ewid. [...]oraz nałożył na D. G. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 maja 2012 r. następujących dokumentów: (1) oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, (2) zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (3) czterech egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego nadbudowę przedmiotowego budynku sporządzonego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 4, poz. 1133 ze zm.), wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), aktualnym na dzień opracowania projektu, w tym zawierającego: inwentaryzację architektoniczno-budowlaną, orzeczenie konstrukcyjne dotyczące prawidłowości wykonanego obiektu budowlanego. Projekt budowlany powinien doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z prawem, zapewniając jednocześnie ochronę interesów osób trzecich. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane do projektu tego należy dołączyć oświadczenie projektanta, a także sprawdzającego, o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, mając na uwadze art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz o zgodności obiektu określonego w projekcie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał, że D. G. nie przedłożył żadnego z wyżej wymienionych dokumentów. W związku z powyższym, decyzją z [...]czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]- Powiat [...]nakazał D. G. rozbiórkę spornego obiektu budowlanego. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Decyzją z dnia [...]lutego 2013 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Odwołanie od decyzji tej złożyła Gmina Miejska [...], która jest legitymowana do wniesienia odwołania od decyzji jako właściciel - w świetle przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz.1419, ze zm.) terenu, na którym położona jest sporna inwestycja. 3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał art. 16 § 1, art. 156 § 1, 156 § 1 pkt 2 kpa, linię orzeczniczą sądów administracyjnych w zakresie rażącego naruszenia prawa oraz wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, a nie zdarzenia i okoliczności, które nastąpiły po wydaniu decyzji. Stwierdził, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m² w miastach oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Altana, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 nie została wymieniona w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, wśród obiektów wymagających jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Wobec powyższego, zdaniem organu, przedmiotowa altana o wymiarach 6,88 m x 4,05 m (powierzchnia zabudowy 27,86 m²) i wysokości 6,08 m, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Niespełnienie powyższych obowiązków w wyznaczonym przez organ terminie skutkuje orzeczeniem nakazu rozbiórki - zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. Z ustaleń organu wynika, iż słusznie podniosła strona skarżąca w odwołaniu, że uchybienia proceduralne, polegające na naruszeniu art. 7, 8, 9, 12 i art. 77 § 1 kpa, nie dowodzą, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]- Powiat [...]z dnia [...]czerwca 2012 r. została wydana - jak wskazuje [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]lutego 2013 r. nr [...]stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...]czerwca 2012 r. - z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9,12 i art. 77 § 1 kpa. Popełnione przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji uchybienia proceduralne mogłyby jedynie uzasadniać uchylenie rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego w trybie odwoławczym, z którego to trybu D. G. jednak nie skorzystał. Organ wskazał, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w ostatecznym związku z rozstrzygnięciem sprawy - tak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2007 r. II OSK 1212/06 (Lex nr 377245). Za rażące naruszenie przepisów w postępowaniu administracyjnym uznać należy także oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 kpa w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, jak też mającym wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego stosownie do dyspozycji przepisu stanowiącego podstawę orzeczenia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1806/06, Lex nr 322283). 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył D. G.; zarzucając zaskarżonej decyzji nie wyjaśnienie całości sprawy wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ze wskazaniem konieczności ustalenia, czy decyzja z dnia [...]września 2011 r. od której skarżący złożył odwołanie, została uchylona a skarżący otrzymał decyzję o uchyleniu, bowiem jeżeli tej decyzji nie doręczono skarżącemu, a zdaniem skarżącego tak właśnie było - to kolejna decyzja z dnia [...]czerwca 2012 r. jest dotknięta nieważnością. Skarżący podniósł również, że działka z altanką stanowi współwłasność skarżącego oraz jego żony, ponieważ została zakupiona w trakcie trwania małżeństwa. Zdaniem skarżącego, w oparciu o art. 28 kpa, pominięcie współwłaściciela jako strony stanowi podstawę unieważnienia decyzji w całości, i wniósł o uznanie całości postępowania administracyjnego za nieważne. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2013 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]- Powiat [...]z dnia [...]czerwca 2012 r. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3.1. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem D. G. z dnia [...]września 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]Powiat [...]z dnia [...]czerwca 2012 r. nr [...]znak: [...], którą to decyzją nakazano D. G. - właścicielowi - rozbiórkę altany o wymiarach 6,88 m x 4,05 m (powierzchnia zabudowy 27,86 m²) i wysokości 6,08 m oznaczonej numerem [...], położonej na terenie Rodzinnego [...] "[...]" w [...], zlokalizowanej na działce nr [...]w [...]. 3.2. W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że (-) postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów weryfikacji decyzji ostatecznej, oprócz (-) wznowienia postępowania czy (-) postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Wznowienie postępowania stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (v. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s.504-507). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi formę nadzoru, przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. 3.3. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...]marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]- Powiat [...]nakazał D. G. wstrzymać roboty budowlane związane z budową bez pozwolenia na budowę altany oznaczonej nr [...], położonej na terenie Rodzinnego [...]"[...]" w [...]na działce nr ewid. [...], oraz nałożył na D. G. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 maja 2012 r. określonych dokumentów. Ponieważ D. G. dokumentów tych nie przedłożył, decyzją z dnia [...]czerwca 2012 r. organ nakazał D. G. rozbiórkę spornego obiektu budowlanego. Przyznać należy rację organowi, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji, a nie zdarzenia i okoliczności, które nastąpiły po wydaniu decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Podkreślić również należy, iż katalog podstaw stwierdzenia nieważności decyzji zawarty w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa ma charakter zamknięty, co oznacza, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji z powodu zaistnienia innego naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. 3.4. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m² w miastach oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Altana, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nie została wymieniona w art. 30 ust. 1 tej ustawy wśród obiektów wymagających jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Słusznie wobec powyższego stwierdził organ, że przedmiotowa altana o powierzchnia zabudowy 27,86 m² - czyli przekraczającej 25 m², i wysokości 6,08 m - czyli przekraczającej 5 m przy dachach stromych wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże, jak wynika z informacji zawartej w piśmie z Urzędu Miasta [...]z dnia [...]kwietnia 2013 r. - w rejestrach organu nie odnotowano wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej altany. Niespełnienie zaś w wyznaczonym przez organ terminie obowiązków, o których mowa wyżej, skutkuje orzeczeniem nakazu rozbiórki - stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga, co zauważył już organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że art. 52 ustawy Prawo budowlane stanowi, że adresatem nakazu rozbiórki jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Jeśli inwestorowi w dacie rozstrzygania sprawy przez organ nie przysługuje już prawo dysponowania nieruchomością (władania nieruchomością), adresatem nakazu rozbiórki staje się właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, bowiem właściciel lub zarządca obiektu posiadają tytuł prawny umożliwiający wykonanie nakazu rozbiórki. Reasumując stwierdzić należy, ze zaskarżona decyzja nie narusza prawa. IV. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Jak wyżej wskazano, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, może to stanowić przesłankę wznowienia postępowania, jeśli nie zaistniały przesłanki negatywne wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.