VII SA/Wa 1489/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2005 r. sprawy ze skargi K. i L. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 123 kpa nałożył na K. M. obowiązek dostarczenia dokumentów : - inwentaryzacji budowlanej powykonawczej wraz z orzeczeniem technicznym – 2 egz., - aktualnej opinii kominiarskiej, - protokołu badań – pomiaru instalacji elektrycznej wewnętrznej, - inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, - protokołu odbioru szamba oraz zgodnie z art. 56 Prawa budowlanego dostarczenie opinii: - Inspekcji Ochrony Środowiska, - Inspekcji Sanitarnej, - Państwowej Inspekcji Pracy, - Państwowej Straży Pożarnej W uzasadnieniu podał, że w trakcie wizji lokalnej ustalono, że przy ul. G. w [...] na działce Nr ewid. [...]z obrębu [...] została wybudowana myjnia samochodowa przez K. M.. Obiekt ten został zrealizowany z odstępstwem od wydanego pozwolenia decyzji na budowę z dnia [...] kwietnia 1995 r. Z tych względów nałożenie powyższych obowiązków jest konieczne. Postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia K. i L. Z. umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu stwierdził, że złożone zażalenie wniósł podmiot nie mający w sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Wniesienie zażalenia przysługuje stronie, którą w rozumieniu art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny natomiast wynika w sprawach budowlanych przede wszystkim z prawa własności, czy użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiednich. Z akt sprawy wynika, że K. i L. Z. nie są właścicielami lecz użytkownikami sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. S. w [...]. Z tych względów należało umorzyć postępowanie zażaleniowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli L. i K. Z.. Skarżący podali, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał postanowienie Nr [...], w którym zawarte są co najmniej dwa rażące błędy merytoryczne. Pierwszy to błędna ocena statusu skarżących, iż nie są stroną w sprawie, a drugi to błędna ocena trybu wybudowania myjni samochodowej, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się, iż myjnia ta jest samowolą budowlaną. W uzasadnieniu skargi skarżący wnieśli, że są stroną postępowania na podstawie art. 28 ust 2 Prawa budowlanego oraz art. 28 kpa, ponieważ są w posiadaniu aktu notarialnego Nr [...] na mocy którego są współwłaścicielami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której K. M. wybudował samowolę budowlaną. W dalszej części uzasadnienia skargi L. i K. Z. udowadniają, że budynek myjni samochodowej jest całkowitą samowolą budowlaną, za co ich zdaniem powinien być ukarany. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać trzeba, iż sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego z daty podejmowania kontrolowanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie, przedmiotem wyżej określonej kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r., którym organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie zażaleniowe wszczęte na skutek zażalenia K. i L. Z. [...], na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] nakładające na K. M. obowiązek dostarczenia dokumentów: inwentaryzacji budowlanej powykonawczej wraz z orzeczeniem technicznym, aktualnej opinii kominiarskiej, protokołu badań – pomiary instalacji elektrycznej wewnętrznej, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, protokołu odbioru szamba, opinii Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej. Należy uznać za chybiony zarzut skargi, iż skarżący K. i L. Z. są stroną postępowania " na podstawie art. 28 ust. 2 Prawo budowlane oraz na podstawie art. 28 kpa" w sprawie wybudowania przez K. M. "samowoli budowlanej (...)" ponieważ są "w posiadaniu aktu notarialnego nr [...], na mocy którego" są "współwłaścicielami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której" K. M. "wybudował samowolę budowlaną". W ocenie Sądu, organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia zasadnie wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 kpa prawo do wniesienia zażalenia przysługuje stronie postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż skuteczny środek zaskarżenia w postaci zażalenia może wnieść tylko strona postępowania administracyjnego. Zauważyć trzeba, iż w rozumieniu art. 28 kpa, pojęcie strony wiąże się z interesem prawnym lub obowiązkiem, wynikającym z konkretnego przepisu administracyjnego prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest oparty na żadnym konkretnym przepisie prawa materialnego. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, stroną nie jest więc każda osoba, która formułuje zarzuty co do zgodności z prawem wykonanych robót - niezależnie od ich zasadności – lecz podmiot posiadający interes prawny w ich podnoszeniu. Słuszne jest także twierdzenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż w sprawach budowlanych interes prawny wynika przede wszystkim z prawa własności, czy też użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy postępowanie, jak również z prawa własności, czy też użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiednich. Zaś "osoba trzecia" powołująca się na ochronę swoich uzasadnionych interesów, czyli chcąca w postępowaniu brać udział jako strona postępowania, powinna wykazać, iż pod względem podmiotowym i przedmiotowym ma do tego prawo. Podmiot taki, powinien więc udokumentować, że jest właścicielem (współwłaścicielem lub użytkownikiem wieczystym) nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której znajduje się sporna inwestycja i że inwestycja ta narusza jego uzasadnione interesy prawne, dodatkowo wskazując w jakim zakresie i z naruszeniem jakich przepisów. Mówiąc o "osobie trzeciej" należy to pojęcie rozumieć zgodnie z art. 29 kpa. Zdaniem Sądu z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika jednoznacznie, iż K. i L. Z. nie są ani właścicielami, ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością K. M.. Z aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2000 r. Nr [...] znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż K. i L. Z. są jedynie posiadaczami nieruchomości położonej w [...] przy ul. S.. Natomiast w wypisie z rejestru gruntów z dnia [...] maja 2000 r. wydanym przez Starostwo Powiatowe w [...] (jak również z dnia [...] lipca 2002 r. oraz z dnia [...]maja 2005 r.), skarżący figurują jako współwładający w/w nieruchomością (w rubryce charakter własności/władania wpisano odpowiednio – samoistny posiadacz – użytkowanie). Ponadto na rozprawie w dniu [...] lipca 2005 r. skarżący oświadczyli, iż "właścicielami nieruchomości wpisanej do Księgi Wieczystej są Pan G. i S., od tych właścicieli nieruchomość umową nieformalną zawartą w 1942 r. nabyli Z. i B. B., którzy użytkowali tę nieruchomość do 1963 r., a w 1963 r. władanie tej nieruchomości zostało przekazane małżonkom Z.". Skarżący oświadczyli także, że wnieśli do Sądu powszechnego wniosek o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości, a w chwili obecnej nie posiadają dokumentu, z którego by wynikało, że są oni właścicielami, użytkownikami wieczystymi bądź zarządcami przedmiotowej nieruchomości. Podkreślić trzeba również, że na rozprawie w dniu [...] lipca 2005 r. inwestor spornych robót budowlanych – K. M. - oświadczył, iż "roszczenia o zasiedzenie przedmiotowej działki zgłosiły jeszcze inne osoby i procesy w tym zakresie trwają od kilku lat". Mając powyższe na względzie, uznać trzeba za słuszne twierdzenie organu II instancji, iż zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2004 r., złożył podmiot nie mający przymiotu strony w sprawie, co oznacza, iż postępowanie zażaleniowe winno być zakończone na jego wstępnym etapie z uwagi na nieskuteczność wniesionego środka zaskarżenia. Wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy jednostka wnosząca zażalenie wskazuje, iż rozstrzygniecie organu I instancji dotyczy jej interesu prawnego, to organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać to zażalenie tzn. ma obowiązek zweryfikować subiektywne twierdzenie wnoszącego taki środek zaskarżenia o istnieniu, bądź nieistnieniu jego interesu prawnego, w sposób przewidziany dla postępowania zażaleniowego. Dopiero, gdy w wyniku rozpoznania zażalenia organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego to zobligowany jest on wówczas do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999 r. I SA 1544/98 LEX nr 48751, wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. I SA 1321/99 LEX nr 48668, wyrok NSA z dnia 12 października 1998 r. IV SA 1853/96 LEX nr 43766, a także wyrok NSA z dnia 15 lipca 1999 r. I SA 1620/098 LEX nr 48567, uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. POS 16/98 ONSA 1999/4/119). Wskazać trzeba także, iż przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną. W toku rozpoznawania zażalenia, badając sprawę merytorycznie, organ odwoławczy ocenia, czy środek zaskarżenia został wniesiony przez osobę posiadającą legitymację do bycia stroną postępowania administracyjnego. Ustalenie zaś, czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w drodze rozstrzygnięcia, rozstrzygającego sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącego sprawę (por. wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r. IV SA 1913/97 LEX nr 47854, wyrok NSA z dnia 17 listopada 1998 r. III SA 1279/97 LEX nr 40726, wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1998 r. IV SA 1548/96 LEX nr 45152). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznając, iż K. i L. Z. nie posiadają przymiotu strony, wydał postanowienie z dnia [...] maja 2004 r. umarzające postępowanie zażaleniowe, a więc orzekł zgodnie z wyżej określonymi wymogami. Dlatego też, kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r., Sąd nie stwierdził, aby wydane zostało ono z naruszeniem prawa. Orzekając zaś o jego zgodności z prawem Sąd nie mógł kierować się zasadami słuszności, czy też innymi pozaprawnymi względami. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.