VII SA/Wa 149/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. S., A. Z., D. R., B. K., B. Z., B. i B. M., C. M., D. L., E. K., E. S., I. N., J. F., J. R., J. I., D. K., J. i M. B., J. S., J. K., K. S., K. Z., L. H., M. S., M. K., A. K., A. B., R. R., S. i J.G., T. Z., Z. i B. M., Z. i L. F., A. D., J. D., M. i K. D., A. B., M. M., J.S., K. M. S., K. Z., M. Z., I. Z, E. U., J. i A. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala VII SA/Wa 149/06 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 , art. 36 i art. 83ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm. dalej Prawo budowlane) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej k.p.a.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] "S." sp. z o.o. z siedzibą w K. na budowę kanalizacji sanitarnej (kategoria obiektu - XXVI) na działkach ew. nr [...], [...] z obrębu [...] nr [...],[...], [...] z obrębu [...], nr [...],[...], [...] z obrębu [...] w ulicach [...], [...] i [...] w W. Obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, obejmuje nieruchomości, na których będą wykonywane roboty budowlane oraz nieruchomości sąsiadujące z terenem inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przedłożony projekt budowlany jest zgodny z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] grudnia 2004 r., jest kompletny, został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane a inwestor dołączył do wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] udzielono zgody na odstępstwo od wymogów przewidzianych w § 140 ust. 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.) umożliwiające usytuowanie projektowanej kanalizacji sanitarnej pod istniejącymi jezdniami w ulicach: [...] i [...]. Na wniosek inwestora przeprowadzono postępowanie w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko, Państwowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] września 2005 r. uzgodnił dokumentację projektową inwestycji bez zastrzeżeń. Strony zawiadomiono o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego w trybie art. 49 k.p.a., zastrzeżenia zgłosiły Wspólnoty Mieszkaniowe ul. [...] i [...] oraz ul. [...] i [...] odnośnie złożenia fałszywego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po rozpatrzeniu zgłoszonych uwag organ stwierdził, iż inwestor posiada zgodę Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji na odprowadzanie ścieków w układzie tymczasowym poprzez istniejącą sieć kanalizacji i pompownię w rejonie ul. [...], zgodę wykonawcy istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej na wpięcie się do istniejącej kanalizacji oraz zgodę właściciela terenu na zajęcie pasa drogowego pod budowę tymczasowego kanału ściekowego - postanowienie z dnia [...] lipca 2005 r. W toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nie bada się prawnych uwarunkowań przyszłego funkcjonowania obiektu, dlatego też kwestie dotyczące korzystania z cudzej sieci i przepompowni zlokalizowanej na działce nr ew. [...] oraz współfinansowania istniejącej sieci mają charakter cywilno - prawny i nie podlegają rozstrzygnięciu w postępowaniu administracyjnym. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138§ 1 pkt 1 kpa. po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] października 2005 r. współwłaścicieli przepompowni zlokalizowanej na działce nr [...] oraz odwołania z dnia [...] października 2005 r. współwłaścicieli działek nr nr [...] i [...] utrzymał w mocy w/w decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż inwestor wypełnił wszystkie warunki określone w art. 35 Prawa budowlanego i organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnośnie podniesionych w odwołaniach zarzutów o nieprawdziwości oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością są niezasadne. Oświadczenie obejmuje działki, które są wymienione w pozwoleniu na budowę i nie ma żadnych podstaw prawnych do żądania od inwestora prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomości położonych poza planowanym obszarem inwestycji. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, iż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie bada się prawnych uwarunkowań przyszłego funkcjonowania obiektu możliwości korzystania z cudzej sieci i przepompowni podlega ustaleniom na drodze cywilnoprawnej pomiędzy właścicielem a użytkownikiem. Natomiast pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich musi być interpretowane jako zgodność projektowanej inwestycji z przepisami Prawa budowlanego, warunkami technicznymi oraz przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Oznacza to, iż jedynie naruszenie tych przepisów będzie stanowić o naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Hipotetyczne zwiększone prawdopodobieństwo awaryjności istniejącej przepompowni nie oznacza automatycznie naruszenia interesów osób trzecich w sytuacji, gdy inwestor spełnił wszystkie warunki określone w art. 35 Prawa budowlanego. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyli A. S., A. Z., D. R., B. K., B. Z., B. i B. M., C. M., D. L., E. K., E. S., I. N., J. F., J. R., J. I., D. K., J. i M. B., J. S., J. K., K. S., K. Z., L. H., M. S., M. K., A. K., A. B., R. R., S. i J. G., T. Z., Z. i B. M., Z. i L. F., A. D., J. D., M. i K. D., A. B., M. M., J. S., K. S., K. Z., M. Z., I. Z., E. U., J. i A. S. reprezentowani przez pełnomocnika adwokata J. U. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego a mianowicie art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 32 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 3a, ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz przepisów prawa formalnego art. art. 7, 8, 9, 12 § 1 k.p.a. Swoją legitymację do wniesienia skargi skarżący wywodzą z faktu, iż ścieki z inwestycji będą odprowadzane do ich przepompowni zlokalizowanej na działce [...], której są współwłaścicielami a więc nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W uzasadnieniu skargi rozwijając w/w zarzuty podniesiono fakt złożenia przez inwestora nieprawdziwego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ zakres realizowanej inwestycji obejmuje również odprowadzanie ścieków a na to nie wyrazili zgody współwłaściciele działki, na której zlokalizowana jest inwestycja a ponadto ze względów technicznych przepompownia nie będzie mogła przyjąć takiej ilości ścieków. Podniesiono także, iż organ administracyjny nie może zatwierdzić stanu prawno - faktycznego, w którym realizacja inwestycji doprowadzi do oczywistego i permanentnego naruszania prawa własności osób trzecich. Skarżący ochronę swoich uzasadnionych interesów wynikających z art. 5 Prawa budowlanego wywodzą z art. 140 kodeksu cywilnego, twierdzą, że włączenie projektowanego przewodu ciśnieniowego do sieci kanalizacyjnej obsługującej Osiedle "P." jest dla nich niekorzystne z powodów eksploatacyjnych oraz ewentualnych skutków awaryjności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.). Skarga jest niezasadna. W myśl art. 50 § 1 p.p.s.a uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (oraz prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym). Zgodnie zaś z art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie skarżącymi są osoby fizyczne posiadające zdolność do występowania przed sądem administracyjnym w charakterze strony (tzw. zdolność sądową - art. 25 p.p.s.a.). Skoro zaś skargę wniósł podmiot mogący, co do zasady występować w charakterze strony (skarżącego), to konieczne było dokonanie oceny jego legitymacji czynnej ( do wniesienia skargi) na gruncie konkretnej sprawy. Badanie tej legitymacji wymaga wkroczenia w dokonywanie ocen w sferze materialnoprawnej. Chodzi, bowiem o kwestię istnienia interesu prawnego w sprawie, który to musi zawsze wynikać z przepisów prawa materialnego. Stwierdzenie, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego ma taki skutek, że skarga ulega oddaleniu, a nie odrzuceniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2004 r. sygn. akt IV SA 1862/03 opubl. M.Spół. 2004/6/54). Zgodnie z art. 28 k.p.a. przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny albo obowiązek. Na taką wykładnię omawianego przepisu konsekwentnie wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok NSA z dnia 11 maja 1999 r, sygn. akt IV SA 1023/98, wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1374/98, czy też postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt II SAB 169/00). W ocenie Sądu kluczowym elementem ustawowej definicji strony, zawartej we wskazanym przepisie, jest pojęcie interesu prawnego. Charakter postępowania administracyjnego i przepisów prawa administracyjnego nakazuje przyjęcie, że o istnieniu tego interesu decyduje przede wszystkim bezpośredni związek między sytuacją danego podmiotu, a normą materialnoprawną, stanowiącą podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Dodatkowo należy wskazać, że konstruując definicję strony w art. 28 k.p.a. ustawodawca posłużył się terminem interesu prawnego, a zatem nie jakiegokolwiek interesu. Powyższa konstatacja prowadzi do uznania, że interes, jakim legitymować się powinien podmiot, chcący występować w roli strony postępowania administracyjnego, musi mieć charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Dodatkowo wskazać należy, że interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie. Powyższe rozważania pozostają spójne z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2002 r, sygn. akt II SA 3501/01, wyrok NSA z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00, wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 72/00, wyrok NSA z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2312/99, czy też wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1999 r., sygn. akt I SA 1984/98), a także z dostępnym piśmiennictwem (por. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000). Przedmiotowe postępowanie dotyczy inwestycyjnego procesu budowlanego, więc krąg podmiotów będących uczestnikami procesu budowlanego, a mogących być uznanymi za strony postępowania wynika z przepisów Prawa Budowlanego tylko, bowiem przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektów. Przy czym przez obszar oddziaływania obiektów należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 ww. ustawy, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W przypadku decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę interes prawny w kwestionowaniu takich decyzji, oprócz inwestora i innych osób mogących także wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwestycyjnym, mają także właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Oni bowiem, jako tzw. "osoby trzecie", uprawnieni są do żądania, zarówno od inwestora, jak i od organu udzielającego pozwolenia na budowę, zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie skarżący swój interes prawny wywodzą jak to na rozprawie określił ich pełnomocnik z faktu, iż są współwłaścicielami działki nr [...] wraz z budynkiem przepompowni. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż inwestor wszelkie czynności będzie wykonywał jak to ustaliły organy administracyjne na działkach wymienionych w decyzji organu I instancji. W tej decyzji określono także obszar oddziaływania obiektu będącego przedmiotem inwestycji, który obejmuje działki, na których będą wykonywane roboty budowlane oraz nieruchomości sąsiadujące z terenem inwestycji. W żadnym momencie skarżący nie podnosili, iż działka nr [...] spełnia powyższe warunki. Nie będą na niej wykonywane przez inwestora roboty budowlane a także nie sąsiaduje z terenem inwestycji, gdyż końcowa faza inwestycji tj. włączenie się do sieci istniejącej kanalizacji w ul. [...] następuje kilkaset metrów od w/w działki, na której znajduje się przepompownia. Inwestor posiada zgodę Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji na odprowadzanie ścieków w układzie tymczasowym oraz zgodę wykonawcy istniejącej sieci kanalizacyjnej na przyłączenie w ul. [...]. Natomiast fakt, iż w przyszłości ścieki mają być przyjmowane przez w/w przepompownię oraz jej możliwości techniczne wykracza poza ramy udzielenia pozwolenia na budowę, kwestie korzystania z cudzej sieci, wzajemne rozliczenia z tego tytułu to problemy cywilnoprawne pomiędzy właścicielem sieci, przepompowni a użytkownikami. Należy nadmienić, że także inwestor jak wynika ze złożonych dokumentów jest współwłaścicielem działki [...] (k.[...]). Całkowicie błędna jest teza wysuwana przez skarżących, że są oni współwłaścicielami całej sieci kanalizacyjnej, ze złożonego aktu notarialnego (k. [...]) wynika, iż dotyczy to wyłącznie działki nr [...] oraz budynku przepompowni, które pozostają poza zakresem zainwestowania oraz obszaru oddziaływania inwestycji określonego w decyzji I instancji. Jak wspomniano wyżej należy badać oddziaływanie inwestycji na sąsiednie nieruchomości, jednakże zakres takiego badania nie może być nieograniczony, wyznaczają go przepisy prawa budowlanego, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego zawęża formułę strony pod względem podmiotowym i przedmiotowym, co w praktyce oznacza, że tylko niektóre podmioty i w zakresie niektórych spraw mogą korzystać z tej ochrony. "Osoba trzecia" powołująca się na ochronę swoich uzasadnionych interesów, czyli chcąca w postępowaniu brać udział na prawach strony, powinna wykazać, że pod względem podmiotowym i przedmiotowym ma do tego prawo. Tak, więc podmiot taki powinien udokumentować, że jest właścicielem (współwłaścicielem) lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiedniej i że projektowana inwestycja narusza jego uzasadnione interesy prawne, wskazując, w jakim zakresie i z naruszeniem, jakich przepisów. Mówiąc o "osobie trzeciej" należy rozumieć to pojęcie zgodnie z art. 29 k.p.a. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może mieć miejsce wtedy, gdy strona wykaże, że został naruszony jej bezpośredni interes prawny, czyli należy wykazać, że dana inwestycja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa, co jednocześnie narusza interes strony. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba (osoby) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skierowania żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku osobie tej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowym postępowaniu skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego, poprzez wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego. Na pewno interesu prawnego nie można wywodzić z faktu, że przez przepompownię będącą współwłasnością skarżących będą przepływać inne ścieki, gdyby włączenie nowopowstałej sieci kanalizacyjnej miało nastąpić na w/w działce bezwątpienia jej współwłaściciele byliby stroną takiego procesu budowlanego. Także, więc hipotetyczne rozważania odnośnie naruszenia własności skarżących poprzez "immisję" ścieków przepływających przez przepompownię zlokalizowaną na działce nr [...] są w tej sprawie nieuprawnione i nie mogą być traktowane jako oddziaływanie nieruchomości w trybie art. 144 kodeksu cywilnego, gdyż dotyczy to oddziaływania nieruchomości sąsiednich, z czym w przedmiotowym przypadku nie mamy doczynienia, w rozumieniu tegoż przepisu rozstrzygane będą przede wszystkim kwestie umiejscowienia obiektu budowlanego przy granicy nieruchomości sąsiedniej. Trudno natomiast upatrywać "immisji" w przypadku, kiedy inwestycja jest oddalona o znaczną odległość, co wynika z załączonych do akt planów, od działki nr [...], byłaby to niedopuszczalna nad interpretacja "prawa sąsiedzkiego". Przede wszystkim jak wspomniano wyżej osoby fizyczne będące współwłaścicielami działki wraz z przepompownią, nie mogą rościć sobie praw do pozostałej części sieci kanalizacyjnej, gdyż takich praw nie wykazali. Kwestie te są uregulowane w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. nr 72, poz. 747 ze zm.) Wobec powyższych ustaleń Sąd nie jest uprawniony do merytorycznych rozważań na temat prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę, ponieważ brak skargi od uprawnionego podmiotu uniemożliwia taką kontrolę pod względem zgodności z prawem, gdyż podstawową czynnością jest zbadanie zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., czy skarga została złożona przez stronę postępowania. Wobec braku po stronie skarżących interesu prawnego skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.