VII SA/Wa 1490/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. i Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania A. i Z. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...] umarzającej postępowanie wszczęte w dniu 11 maja 2006 r. w oparciu o art. 155 w sprawie rozpatrzenia wniosku A. i Z. S. o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...] nakazującą A. i Z.S. rozbiórkę samowolnie wzniesionego budynku gospodarczego o konstrukcji stalowej wraz z wiatą drewnianą znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości N., gm. Ł. Po rozpatrzeniu wniosku A. i Z. S. o uchylenie w trybie art. 154 kpa ww. ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. organ ten decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...], na podstawie art. 155 kpa odmówił uchylenia tej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania A. i Z. S. od powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku powtórnego rozpatrzenia sprawy [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...] umorzył postępowanie wszczęte w dniu 11 maja 2006 r. w oparciu o art. 155 w sprawie rozpatrzenia wniosku A. i Z. S. o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż A. i Z. S. w piśmie z dnia 26 kwietnia 2006 r. wyraźnie wnosili o uchylenie ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. w trybie art. 154 kpa. W związku z tym uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r., którą organ orzekł na podstawie art. 155 kpa i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu jednoznacznego ustalenia treści żądania strony i trybu dalszego postępowania, natomiast po dokonaniu tych dodatkowych ustaleń organ pierwszej instancji właściwie umorzył postępowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organy administracji publicznej nie mogą działać na zasadzie uznaniowości, są związane żądaniem strony i nie mogą orzekać poza jego zakres. W sprawie tej organ błędnie wszczął postępowanie w trybie art. 155 kpa, pomimo wyraźnego wniosku strony o wszczęcie postępowania w trybie art. 154 kpa, zaś w odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji w piśmie z dnia 28 maja 2007 r. nie wyrazili jednoznacznej zgody na dalsze prowadzenie postępowania w trybie art. 155 kpa sugerując, iż w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 154 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że zgoda strony na dalsze prowadzenie postępowania musi być wyraźna a nie domniemywana. W takiej sytuacji skoro organ nie uzyskał zgody strony na dalsze prowadzenie postępowania w trybie art. 155 kpa, zobowiązany był zgodnie z art. 61 § 2 kpa umorzyć postępowanie administracyjne. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ uznał, iż pozostają one bez wpływu na wynik sprawy. Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...] została zaskarżona przez A.S. i Z.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że wprawdzie wskazali we wniosku o wszczęcie postępowania przepis art. 154 kpa, niemniej jednak nie oznacza to związania organu administracyjnego tą kwalifikacją prawną. Podstawowym celem tego wniosku było bowiem uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. nakazującej rozbiórkę, zaś drugorzędną rzeczą jest zastosowana podstawa prawna. Organ zatem - w ocenie skarżących - powinien przeanalizować sprawę pod kątem zastosowania innych podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku, a nie jedynie jednej sugerowanej przez stronę. Podnieśli, że w piśmie z dnia 28 maja 2007 r. wyraźnie wskazali, że organ może stosować zarówno art. 154 kpa, jak i 155 kpa, a zatem należało rozpoznać wniosek merytorycznie. Skarżący zarzucili również zaskarżonej decyzji całkowite nieodniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, które - wbrew stanowisku organu - mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w oparciu o argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w rozstrzyganej sprawie była ocena prawidłowości umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 61 § 2 kpa. W konsekwencji Sąd związany granicami tej sprawy nie rozstrzygał o możliwości i zasadności zastosowania nadzwyczajnej instytucji postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 154 i 155 kpa w sprawach dotyczących rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów lecz kontrolował czy organy słusznie zastosowały przepis art. 61 § 2 kpa. Zdaniem Sądu zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego właściwie ocenili stan faktyczny sprawy pod kątem zastosowania art. 61 § 2 kpa, a wydane rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. Zgodnie z 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ wprawdzie może wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne również w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, ze względu na szczególnie ważny interes strony, jednakże obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć (art. 61 § 2 kpa). W rozstrzyganej sprawie bezsporne jest strona wystąpiła z wnioskiem o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. w trybie art. 154 kpa, w związku z czym organ błędnie wszczął postępowanie w oparciu o inną podstawę prawną, na co słusznie zwrócił uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Natomiast po wezwaniu strony i nieuzyskawszy wyraźnej zgody na dalsze prowadzenie postępowania w trybie art. 155 kpa organ właściwie zastosował art. 61 § 2 kpa. Należy podkreślić, że jakkolwiek przepisy art. 154 i 155 kpa mają zbliżony charakter to jednak stanowią odrębne podstawy prawne prowadzenia postępowania administracyjnego. W konsekwencji organ nie mógł bez wyraźnego wniosku lub ewentualnie późniejszej zgody uzyskanej w trybie art. 61 § 2 prowadzić nadal postępowania administracyjnego w oparciu o dowolnie wybraną podstawę prawną zawartą w art. 154 lub 155 kpa. Niewątpliwie podstawowym celem skarżących jest wyeliminowanie z obrotu prawnego niekorzystnej dla nich decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r., znak: [...] w przedmiocie rozbiórki wzniesionego przez nich budynku gospodarczego. W konsekwencji dla A. i Z. S. - jak sami podnoszą - drugorzędne znaczenie ma kwestia podstawy prowadzonego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, o ile postępowanie to zakończy się dla nich pozytywnym rezultatem, o czym świadczy chociażby sugerowanie organowi dokonanie dowolnego wyboru pomiędzy podstawą prowadzonego postępowania administracyjnego. Należy jednakże podkreślić, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek sprecyzowania żądania strony i prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o właściwą podstawę prawną. Dowolność w wyborze podstawy prawnej prowadzonego postępowania i wydawanego rozstrzygnięcia, na którą wskazują skarżący jest w świetle prawa niedopuszczalna, szczególnie w sprawach inicjowanych wnioskiem strony, która powinna wyraźnie określić przedmiot żądania. W przeciwnym przypadku organ naruszyłby zasadę skargowości wyrażoną w cytowanym wyżej art. 61 § 1 kpa. Z akt sprawy wynika bezspornie, że organ pierwszej instancji wezwał A. S. i Z. S. do jednoznacznego określenia przedmiotu żądania, zaś strona nie sprecyzowała jednoznacznie, czy wnosi o uchylenie decyzji w trybie art. 154 kpa, czy też art. 155 kpa pozostawiając to do uznania organu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł więc dalej prowadzić postępowania w oparciu inną podstawę prawną, ani też - co podnoszą skarżący - przyjąć dowolną podstawę tego postępowania według własnego uznania. W takiej sytuacji zobowiązany był w oparciu o przepis art. 61 § 2 kpa do umorzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa, prowadzonego wbrew treści pisma skarżących z dnia 26 kwietnia 2006 r. a zatem bez wniosku strony. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, iż zgoda strony wyrażona w trybie art. 61 § 2 kpa musi być wyraźna, a nie dorozumiana. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu nierozpatrzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego argumentów zawartych w odwołaniu A. S. i Z. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. należy zauważyć, że organ odwoławczy nie naruszył obowiązującego prawa. Podkreślenia bowiem wymaga, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał wprawdzie, iż zarzuty zawarte w odwołaniu pozostają bez wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia, niemniej jednak w istocie całe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia odnosi się właśnie do zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.