VII SA/Wa 1490/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala I. Stan sprawy 1. Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) marca 2014 r. nr (...), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej (...) od decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) października 2013 r. nr (...) odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) kwietnia 2013 r. nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na dz. ew. nr (...) oraz budowę dróg dojazdowych, przyłączy do sieci infrastruktury technicznej, wodociągowej, kanalizacyjnej, ciepłowniczej, energetycznej i teletechnicznej, oraz rozbiórkę boksów garażowych na dz. ew. nr (...) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). 2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda (...) podał, że Prezydent (...) decyzją z dnia (...) kwietnia 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na dz. ew. nr: (...) oraz budowę dróg dojazdowych, przyłączy do sieci infrastruktury technicznej, wodociągowej, kanalizacyjnej, ciepłowniczej, energetycznej i teletechnicznej i rozbiórkę boksów garażowych na dz. ew. nr (...). Wspólnota Mieszkaniowa (...) pismem z dnia (...) września 2013 r. zwróciła się z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną wskazując, że została pozbawiona udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją, a o wydaniu decyzji dowiedziała się w dniu (...) sierpnia 2013 r. z pisma Urzędu (...). Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia (...) września 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie i wezwał wnioskodawcę do wskazania przepisu prawa materialnego, z którego wynika jego interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. Wnioskodawca wskazał, że jego nieruchomość pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji objętej ww. decyzją ostateczną, i wskazał na okoliczność faktyczną - brak możliwości dalszego wydzierżawiania terenu pod budowę altany śmietnikowej; stwierdził, że inwestycja objęta tą decyzją będzie wpływać na jego nieruchomość w następujący sposób: "1. naruszenie konstrukcji budynku i posadowienie fundamentów (w szczególności na wybudowanie dwupoziomowego garażu podziemnego), 2. Zacienianie, 3. Zmiana sposobu spływu wody opadowej z gruntu, 4. Zmianę stosunków wodnych. 5. Emisję hałasu, 6. Emisję pyłów, 7. Emisję drgań, 8. Ograniczy dostęp do nieruchomości oraz drogi publicznej, 9 Zwiększenie ruchu samochodowego na drodze podjazdowej, 10 Zwiększenie ryzyka wystąpienia pożaru, 11. Wymagać będzie uzbrojenia terenu (...)." Prezydent (...) decyzją z dnia (...) października 2013 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) kwietnia 2013 r., i wskazał, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony, a w szczególności realizacja inwestycji objętej ww. decyzją ostateczną w jakikolwiek sposób nie ogranicza zagospodarowania nieruchomości Wspólnoty (...) zlokalizowanej na działce ew. nr (...). Od decyzji tej odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa (...); podniosła, że wykazała swój interes prawny - argumentując, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany należy planować i budować w taki sposób, aby zapewnić poszanowanie interesów osób trzecich i podnosząc, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę powinien zostać przyznany właścicielom, czy też użytkownikom wszystkich nieruchomości sąsiednich; błędne jest zatem stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym okoliczności faktyczne podnoszone we wniosku o wznowienie postępowania "były bezzasadne", ponadto problem altany śmietnikowej jest ściśle związany z planowaną inwestycją budowlaną. 3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda (...) stwierdził, że jeśli podanie o wznowienie postępowania jest oparte o przesłankę przewidzianą wart. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. zawiera stwierdzenie wnioskodawcy, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Oparcie żądania na przesłance przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 powoduje - z uwagi na jej podmiotowy zakres, że ustalenia dotyczące posiadania przymiotu strony przez podmiot wnoszący podanie o wznowienie postępowania, mogą nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Kwestia legitymacji do wniesienia podania o wznowienie stanowi jednocześnie jedną z podstaw wznowienia. Organy administracji w postępowaniu wznowieniowym opartym o przesłankę art. 145 § 1 pkt 4, po wydaniu postanowienia o wznowieniu badają w pierwszej kolejności czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony, a następnie badają sprawę od nowa, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne i stan prawny na dzień rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organ prawidłowo przeprowadził postępowanie i wezwał wnioskodawcę do wykazania się interesem prawnym do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Wojewoda (...) wskazał, iż odwołujący się podniósł szereg okoliczności stanowiących o jego interesie faktycznym, natomiast organ jest obowiązany do ustalenia kręgu stron postępowania na podstawie art. 28 kpa, w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, przepis art. 28 kpa ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę mimo, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi w stosunku do niego normę szczególną. Wzajemna relacja między obiema regulacjami polega na tym, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 kpa zostało zawężone przez art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r. II OSK 208/06; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 743/07). Dlatego też unormowanie art. 28 kpa ma zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę albowiem na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów określonych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r. II OSK 233/08). Zdaniem organu, akta sprawy nie wskazują, iż nieruchomość Wspólnoty - budynek zlokalizowany na dz. ew. nr (...), znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej ostateczną decyzją Prezydenta (...) z dnia (...) października 2013 r. ze względu na jej znaczne oddalenie oraz sposób usytuowania. Inwestycja realizowana na podstawie ww. decyzji ostatecznej dotyczy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, o wysokości 18 m, z garażem podziemnym na dz. ew. nr (...) oraz budowie dróg dojazdowych, przyłączy do sieci infrastruktury technicznej, wodociągowej, kanalizacyjnej, ciepłowniczej, energetycznej i teletechnicznej i rozbiórce boksów garażowych na dz. ew. nr (...). Z dokumentacji projektowej i planu zagospodarowania terenu wynika, że budynek ten oddalony będzie od nieruchomości odwołującego się o około 20 m, a obie nieruchomości oddziela m. in. istniejąca droga przeciwpożarowa. Organ nie znalazł żadnych argumentów, z których wynikałoby ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości odwołującego się, nie wynikają one również z wniosku o wznowienie postępowania, w którym wskazano szereg okoliczności faktycznych nie popartych żadnymi dowodami jak np.: "naruszenie konstrukcji budynku i posadowienie fundamentów (w szczególności na wybudowanie dwupoziomowego garażu podziemnego), zacienianie, zmiana sposobu spływu wody opadowej z gruntu, zmianę stosunków wodnych, ograniczenie dostępu do nieruchomości oraz drogi publicznej". Zdaniem organu, zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Jednocześnie okoliczności takie jak: emisja hałasu, emisja pyłów, emisja drgań, zwiększenie ruchu samochodowego na drodze podjazdowej, zwiększenie ryzyka wystąpienia pożaru, czy konieczność uzbrojenia terenu, występują przy realizacji niemal każdej inwestycji budowlanej - nie świadczą jednak o interesie prawnym właścicieli nieruchomości sąsiednich, bowiem nie wpływają na ograniczenie zagospodarowania nieruchomości. Również odmowa wydzierżawienia terenu pod altanę śmietnikową nie stanowi o interesie prawnym odwołującego się. Jest to również okoliczność faktyczna, która nie ma wpływu na niniejsze postępowanie. Wojewoda (...) stwierdził również, że realizacja każdego obiektu budowlanego wiąże się z określonymi ograniczeniami dla nieruchomości sąsiednich. Jednakże nie może ograniczać to prawa inwestora do zabudowy działki w sposób zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, a jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, fakt ten nie budzi żadnej wątpliwości. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Wojewody (...) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła (...); zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez nieuznanie skarżącej jako strony, mimo wykazania przez nią swojego interesu faktycznego i prawnego; 2) art. 8 kpa poprzez pominięcie w przedmiotowej sprawie interesu prawnego skarżącej związanego z ochroną jej prawa własności nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją – - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda (...) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta (...) z dnia (...) października 2013 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) kwietnia 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na dz. ew. nr (...), budowę dróg dojazdowych, przyłączy do sieci infrastruktury technicznej, wodociągowej, kanalizacyjnej, ciepłowniczej, energetycznej i teletechnicznej, oraz rozbiórkę boksów garażowych na dz. ew. nr (...). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3.1. Słusznie Wojewoda (...) stwierdził, że jeśli podanie o wznowienie postępowania jest oparte o przesłankę przewidzianą wart. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. zawiera stwierdzenie wnioskodawcy, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Stwierdzić należy, iż w sytuacji złożenia podania o wznowienie postępowania przez stronę wszczyna się postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa, oraz, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 kpa. W przypadku wskazania przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, ponieważ kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym już po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 i 2 kpa. 3.2. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, pierwszą czynnością jaką organ powinien podjąć jest ustalenie, czy w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa. Uznanie, ze wniosek o wznowienie postępowania jest bezzasadny, powoduje, że brak jest możliwości ponownego merytorycznego orzekania w sprawie, natomiast uznanie, że przesłanka wznowieniowa rzeczywiście wystąpiła, otwiera drogę do merytorycznej oceny sprawy administracyjnej. Jeśli organ uzna, że podmiotowi, który zainicjował postępowanie nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, wówczas nie ma uprawnień do ponownego orzekania w tej sprawie – nie może badać prawidłowości postępowania i weryfikować oceny projektu budowlanego dokonanej w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. W takiej sytuacji organ może jedynie w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa, czyli z powodu braku przesłanki wznowieniowej. Istnienie zaś podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, czyli uznanie, że skarżący powinien być stroną w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji powinno co do zasady skutkować podjęciem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, czyli decyzji uchylającej dotychczasową decyzję i na nowo rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że organ stwierdzi, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, stosownie do art. 146 § 2 kpa. 3.3. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja dotyczy budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości 18 m, z usługami, garażem podziemnym na dz. ew. nr (...), budowy dróg dojazdowych, przyłączy do sieci infrastruktury technicznej, wodociągowej, kanalizacyjnej, ciepłowniczej, energetycznej i teletechnicznej, oraz rozbiórki boksów garażowych. Budynek ten oddalony będzie od nieruchomości strony skarżącej o ok. 20 m, przy czym obie nieruchomości oddziela istniejąca droga przeciwpożarowa. Słusznie Wojewoda (...) stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, że istnieje jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości Wspólnoty, nie wynika ono również z wniosku o wznowienie postępowania, w którym wskazano szereg okoliczności faktycznych nie popartych żadnymi dowodami jak np.: "naruszenie konstrukcji budynku i posadowienie fundamentów (w szczególności na wybudowanie dwupoziomowego garażu podziemnego), zacienianie, zmiana sposobu spływu wody opadowej z gruntu, zmianę stosunków wodnych, ograniczenie dostępu do nieruchomości oraz drogi publicznej". Prawidłowe jest stanowisko organu, że zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, natomiast okoliczności takie jak: emisja hałasu, emisja pyłów, emisja drgań, zwiększenie ruchu samochodowego na drodze podjazdowej, zwiększenie ryzyka wystąpienia pożaru, czy konieczność uzbrojenia terenu, występują przy realizacji niemal każdej inwestycji budowlanej, jednakże nie świadczą one o interesie prawnym właścicieli nieruchomości sąsiednich, ponieważ nie wpływają na ograniczenie zagospodarowania ich nieruchomości. Odmowa wydzierżawienia terenu pod altanę śmietnikową nie stanowi o interesie prawnym, jest to wyłącznie okoliczność faktyczna, która nie ma żadnego wpływu na niniejsze postępowanie. Nie budzi wątpliwości, co wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że realizacja każdego obiektu budowlanego wiąże się z określonymi ograniczeniami dla nieruchomości sąsiednich, co jednakże nie może ograniczać prawa inwestora do zabudowy działki w sposób zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy Prawo budowlane, każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia z przepisami. IV. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego w sprawie niniejszej, natomiast z interesu faktycznego przymiotu strony wywodzić nie można. V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.