VII SA/Wa 1491/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak po rozpoznaniu w dniu 28 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. G. na Burmistrza [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia: odrzucić skargę. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Burmistrza [...] w przedmiocie nie wydania zaświadczenia, że działka nr ewid. [...] wydzielona z nieruchomości nr [...] z obrębu [...] pod powierzchnię drogi publicznej – gminnej ulicy [...], stanowiąca obecnie własność Miasta [...] jest drogą publiczną. W odpowiedzi na skargę Burmistrza [...] wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Treść powołanego przepisu należy interpretować w ścisłym powiązaniu z regulacjami wyznaczającymi podmiotowy i przedmiotowy zakres wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne, a w pierwszym rzędzie z właściwymi przepisami Konstytucji RP. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Norma ta została rozwinięta w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z powołanych norm można wyprowadzić podstawowy dla oceny dopuszczalności przedmiotowej skargi, wniosek, a mianowicie wymiar sprawiedliwości sprawowany przed sądy administracyjne obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej. Zarówno Konstytucja jak i ustawa operują pojęciem "administracji publicznej". Analizując pojęcie "administracji publicznej" w z zakresie podmiotowym, stwierdzić należy, że w tym znaczeniu oznacza ono ogół podmiotów (organów administracyjnych) wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej. Jeżeli podmioty te wydają akty lub podejmują czynności opisane w art. 3 § 2 ppsa, to w tym zakresie ich działalność podlega kontroli sądów administracyjnych z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa jaka działalności administracji publicznej może być przedmiotem skargi, aby podlegała kontroli przez sądy administracyjne. Kognicja sądów administracyjnych może być kreowana także przez przepisy szczególne, co znajduje potwierdzenie w treści art. 3 § 3 ppsa, zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Podsumowując tę część rozważań należy skonstatować, że aby w ogóle mogła być mowa o kontroli sądowoadministracyjnej, to przedmiotem skargi musi być działalność w prawnych formach określonych w art. 3 § 2 lub w przepisach szczególnych lub bezczynność, a działalność ta lub bezczynność musi być wykonywana przez organy administracji publicznej. Dla oceny, czy zaskarżona przez skarżącą bezczynność podlega kognicji sądu administracyjnego niezbędne jest ustalenie czy bezczynność ta dotyczy organu administracji publicznej. Organy administracji, o których mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. określa się mianem organów administracji w znaczeniu ustrojowym, zaś inne organy państwowe i podmioty, o których mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. to tzw. organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Legalną definicję organów administracji publicznej zawarto w art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. Organy administracji w znaczeniu ustrojowym zdefiniowano poprzez ich wyliczenie. Zaliczono do nich: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) i organy jednostek samorządu terytorialnego. W tym samym przepisie do organów administracji publicznej zaliczono też organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2, czyli organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, a więc te podmioty, które prawodawca wyposażył w kompetencję do wydawania aktu lub podejmowania czynności. Treść art. 3 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje na to, że działanie jak i bezczynność podlegająca kontroli sądu administracyjnego musi dotyczyć organu administracji. Jeżeli podmiot, na który wniesiono skargę do sądu administracyjnego nie jest organem administracji w znaczeniu ustrojowym, to oceny, czy jest on organem administracji, na którym spoczywają obowiązki określone w p.p.s.a. należy dokonać ustalając, czy podmiot ten uprawniony jest do wydawania decyzji administracyjnych (postanowień, pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego), wydawania aktów lub podejmowania czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub któremu można w tych kwestiach zarzucić bezczynność. Ustalić należy zatem, czy jest on organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Ustalenie, o którym mowa jest niezbędne dla oceny dopuszczalności niniejszej skargi. Nie sposób przyjąć, że obowiązki, o których mowa w p.p.s.a. spoczywają na każdym podmiocie, na który wniesiono skargę, niezależnie od tego, czy w ogóle posiada on określoną przez przepis powszechnie obowiązującego prawa kompetencję do wydawania decyzji (postanowienia, pisemnej interpretacji), wydawania aktu lub podjęcia czynność, lub bezczynności w tym zakresie, które podlegają kognicji sądu administracyjnego. Założenie takie jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na Burmistrza [...]. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2015 r., poz. 1438) Burmistrz [...] jest jedynie członkiem zarządu dzielnicy. Natomiast zarząd jest organem wykonawczym (art. 6 ww. ustawy). Oznacza to, że Burmistrz [...] nie jest organem, ani podmiotem prawa, mającym jakiekolwiek prawa lub obowiązki wobec osób trzecich. Z tego względu niedopuszczalne jest wniesienie skargi na jego działanie lub bezczynność. Jednakże należy jeszcze raz podkreślić, że skarga zarówno na działanie jaki bezczynność musi dotyczyć nie obojętnie jakiego podmiotu lecz konkretnie organu administracji publicznej, którym Burmistrz [...] nie jest. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.