VII SA/Wa 1493/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego G. D. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. u z 2015 r., poz. 460 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpoznaniu wniosku G. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż odcinek drogi krajowej nr [...], z której wnioskodawca G. D. posiada zjazd (przewidziany do przebudowy), został zakwalifikowany zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (ze zm.), do dróg głównych (droga klasy G). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Z powyższego wynika, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy G przepisy szczególne stawiają bardzo surowe wymagania w zakresie warunków, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Stosownie do § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z §78 ust. 1 cyt. rozporządzenia zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Tymczasem, zdaniem organu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (wydruki ze strony internetowej http://mapy.geoportal.gov.pl/imap, wydruki z Google Street View, projekt organizacji ruchu dla przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...], dokumentacja zdjęciowa) wnioskowany zjazd publiczny znajdowałby się nie tylko w obszarze oddziaływania skrzyżowania ww. drogi krajowej z drogami gminnymi (ul. [...] i ul. [...]) ale w jego obrębie. Na wysokości przedmiotowej działki na drodze krajowej nr [...] występują liczne elementy zmiany organizacji ruchu mające za zadanie zapewnić bezpieczeństwo ruchu na ww. skrzyżowaniu, poprawić płynność ruchu i zwiększyć przepustowość zarówno drogi krajowej nr [...] jak i ww. dróg gminnych. Należą do nich znak pionowy D-1 "droga z pierwszeństwem" stosowany w celu oznaczenia początku drogi w obszarze zabudowanym, na której kierujący ma pierwszeństwo na skrzyżowaniu z innymi drogami, aż do miejsca, w którym umieszczony jest znak D-2 oraz znak pionowy C-9 "nakaz jazdy z prawej strony znaku" stosowany w celu wskazania kierującym obowiązku ominięcia wysepki (przeszkody na jezdni) po jej prawej stronie, na pasach ruchu z prawej strony nie może być dopuszczony ruch z przeciwnego kierunku. Nadto ze względu na występujące na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] zjazdy indywidualne, zarządca drogi zobligowany był do umieszczenia licznych powierzchni wyłączonych z ruchu celem dokładnego wskazania toru jazdy pojazdu oraz uzupełnienia wysepek wyodrębnionych z jezdni, a także linii segregacyjnych celem wskazania kierującym, w którym miejscu zmiana pasa ruchu jest zabroniona lub dozwolona. Do ww. linii należy: znak poziomy P-1c "linia pojedyncza przerywana – wydzielająca" stosowana do oddzielenia od pasa ruchu pasów (np. wyłączenia, włączenia), znak poziomy P-2b "linia pojedyncza ciągła – szeroka" stosowana do oddzielenia pasów ruchu przeznaczonych do jazdy w tym samym kierunku oraz znak P-1e "linia pojedyncza przerywana – prowadząca szeroka" stosowana do oddzielenia przeciwnych kierunków ruchu w ciągu linii podwójnych na skrzyżowania lub włączeniach do jezdni oraz do umożliwienia przejazdów poprzecznych na zjazdach w ciągu linii P-2b Liczne elementy zmiany organizacji ruchu na analizowanym fragmencie drogi krajowej wskazują na to, iż uczestnik ruchu drogowego znajduje się na odcinku gdzie narażony jest na niebezpieczeństwo, w związku z czym powinien zachować szczególną ostrożność. Przedmiotowy zjazd publiczny znajdowałby się więc w miejscu, w którym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zobligowany jest do zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie organu wnioskowany zjazd publiczny generowałby zwiększony ruch samochodowy, co stanowi większe zagrożenie bezpieczeństwa tym bardziej, że na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje duże natężenie ruchu drogowego, które wg generalnego pomiaru ruchu w roku 2015 wynosiło 9 983 poj./dobę i wykazuje tendencję rosnącą w porównaniu z rokiem 2010, w którym wyniosło 9 473 poj./dobę. Odnosząc się do argumentacji skarżącego organ wskazał, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje okoliczność, iż działka nr [...] posiada zjazd indywidualny na drogę krajową nr [...], który obsługuje znajdującą się na niej działalność gospodarczą. Planowana inwestycja z uwagi na jej funkcję i rozbudowę generować będzie większy ruch i okoliczność ta miała wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2016 r. wniósł G. D. zarzucając naruszenie: a) art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie i uznanie, że wymogi wynikające z warunków technicznych, a w szczególności kwestia bezpieczeństwa uzasadniają odmowę wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, b) § 9 oraz § 113 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż można było odmówić wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu, pomimo faktu, że obecnie istniejący zjazd wykorzystywany do prowadzenia działalności usługowej nie powoduje dodatkowego zagrożenia dla użytkowników drogi. c) art. 38 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego będzie zagrażało ochronie życia obywateli, podczas gdy z brzmienia art. 64 Konstytucji wynika, ze każdy ma prawo do własności, a prawo to może być ograniczone tylko w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Skarżący podkreślił, że nieruchomość, której jest właścicielem zabudowana jest murowanym jednokondygnacyjnym budynkiem handlowo- usługowym, który został wzniesiony przed końcem 1972 r. (vide: wypis z kartoteki budynków wydany przez Starostę [...] w dniu [...] lipca 2015 r.) W tym czasie zjazd z przedmiotowej nieruchomości został oznaczony przez organ administracyjny jako zjazd indywidualny. Pomimo takiego oznaczenia zjazd ten wykorzystywany był jako zjazd publiczny, albowiem budynek znajdujący się na nieruchomości przeznaczony był na działalność usługową. Istniejący zjazd nie powoduje dodatkowego zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników drogi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Sąd kontrolował decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. którą odmówiono wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w [...]. Postępowanie z wniosku G. D. toczyło się w trybie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, stanowiącego, iż zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, a decyzja w tej sprawie wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Należy podkreślić, że organ wydając decyzję o odmowie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej musi ocenić, czy powstanie nowego zjazdu bądź zmiana jego charakteru będzie miała wpływ na pogorszenie warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz, czy spełnione zostaną inne kryteria wyznaczone przez przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Nadto zarządca drogi podejmując decyzję w sprawie zjazdu, jest związany w toku postępowania rygorami procedury administracyjnej, które określone są w przepisach kpa. Musi m. in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W związku z tym obowiązany jest wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i 80 kpa). Ma wreszcie obowiązek uzasadnić rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. W szczególności treść uzasadnienia decyzji powinna udokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych, w tym wskazywać w sposób sprecyzowany okoliczności faktyczne, na których oparto rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lutego 2016 r. nie spełniają powyższych kryteriów. Odnosząc się do argumentacji decyzji w zakresie niewyrażenia zgody na przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny, Sąd dostrzega brak wystarczających motywów takiego rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wykonanie lub przebudowa zjazdu wymaga zgody właściwego zarządcy drogi. Oznacza to, że właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi może wykonać lub przebudować zjazd po uprzednim uzyskaniu zgody zarządu drogi. Uzyskanie tej zgody jest warunkiem sine qua non podjęcia takich działań. Inaczej działania te będą traktowane jak samowolne zajęcie pasa drogowego. Przywołany przepis ustawy nie określa przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie lub przebudowę zjazdu. Jest to więc kwestia uznania administracyjnego. Organ administracyjny, działając w tym zakresie obowiązany jest wszechstronnie rozważyć i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w konkretnym przypadku celowe przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 kpa). Rola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Zjazd publiczny to zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. Ruch drogowy spowodowany działalnością gospodarczą prowadzoną w takim obiekcie można skomunikować tylko przez zjazd publiczny. Urządzanie zjazdów na drogach klasy G, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie należy ograniczyć poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych na nową zabudowę (§ 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Okolicznością determinująca takie rozwiązanie są przede wszystkim względy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Każdy dodatkowy zjazd, zwłaszcza na drodze o dużym natężeniu ruchu może bowiem stanowić potencjalne źródło kolizji na drodze. Dlatego też słuszny jest postulat ograniczenia liczby zjazdów. Jednak odmowa wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu bądź jego przebudowę – jak w tej sprawie – z indywidualnego na publiczny, musi być poprzedzona szczegółową analizą wszystkich istotnych w tym zakresie okoliczności, a podjęte rozstrzygnięcie należy starannie uzasadnić, posługując się wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, to jest odnoszącymi się do tej konkretnej sprawy, która jest przedmiotem rozstrzygnięcia organu. W niniejszej sprawie organ poczynił – zwłaszcza w decyzji drugoinstancyjnej oraz w odpowiedzi na skargę – obszerne wywody na tle mających zastosowanie przepisów prawa, nie przekładając jednakże swojej argumentacji w dostatecznym stopniu na stan faktyczny, o którym orzekał. Zasadniczo jedynym konkretnym elementem ustaleń jest określenie natężenia ruchu na odcinku drogi krajowej, gdzie zlokalizowany jest zjazd, który miałby być przebudowany. Brak jest natomiast szczegółowych ustaleń co do innych możliwości dojazdu do nieruchomości skarżącego bądź braku takich możliwości, w sytuacji gdy takie ustalenia są niezbędne. Wskazując, że na analizowanym fragmencie drogi krajowej nr [...] znajdują się liczne elementy zmiany organizacji ruchu związane ze skrzyżowaniem i występującymi zjazdami indywidualnymi zarządca drogi stwierdza, że wnioskowany zjazd publiczny " (...) znajdowałby się w miejscu, w którym Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zobligowana jest do zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego". Stwierdzenie to jest jednak tak dalece ogólne, że nie daje żadnych podstaw do ustalenia czy i na ile ruch drogowy generowany przez dodatkowy zjazd publiczny wpłynie na płynność i bezpieczeństwo ruchu na drodze. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest niewątpliwie naczelnym kryterium wyrażenia zgody na zjazd i może wpływać na uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. W świetle art. 140 kc prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich przepisów należą przepisy ustawy o drogach publicznych i aktów wykonawczych do tej ustawy. Czyniąc użytek z tych przepisów organ winien jednak operować konkretnymi ustaleniami, uzasadniającymi ich stosowanie. Brak wymienienia w decyzji sąsiadujących zjazdów i ich charakteru, a także odległości między nimi a spornym zjazdem, nieokreślenie dodatkowego pasa ruchu, o którym mowa w decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. oraz brak analizy innych możliwości dojazdu do nieruchomości skarżącego to istotne przeszkody w skontrolowaniu i ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji przez Sąd Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r. , poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji