VII SA/Wa 1493/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Mirosława Kowalska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu wniosku A. O. (dalej: "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji", GINB) z [...] lutego 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia R. B.i J. H. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem usługowym (szkoła), na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] w N., gm. L. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2016 r., nr [...], stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r. w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowego (szkoła), w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją z [...] lipca 2017 r., znak: [...], GINB uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r. Podaniem z 14 grudnia 2018 r. A. O. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją GINB z [...] lipca 2017 r., znak: [...]. GINB, ww. postanowieniem z [...] lutego 2019 r., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z [...] lipca 2017 r. Skarżąca. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji, GINB podniósł, że oceniając sprawę ponownie stwierdził brak podstaw do zmiany kwestionowanego postanowienia. Wskazał, że wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Wznowienie postępowania uregulowane w art. 145-153 k.p.a. jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie, w którym zapadło weryfikowane rozstrzygnięcie, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 145a i art. 145b k.p.a. GINB wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania podzielone jest na dwie fazy. Pierwsza faza to etap wyjaśniający, podczas którego organ administracji publicznej bada formalną dopuszczalność wszczęcia postępowania wznowieniowego. Na tym etapie ocenie podlega, czy żądanie wznowienia postępowania pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego (z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawę wznowienia postępowania stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), czy zachowano termin do wniesienia żądania i czy wnoszący żądanie wskazał przesłankę wznowienia określoną przepisem art. 145 § 1 k.p.a. Dopiero po stwierdzeniu formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania, właściwy organ może merytorycznie badać przesłanki wznowieniowe określone w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., a następnie wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych przez art. 151 k.p.a. W przeciwnym razie organ odmawia wznowienia postępowania, w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, iż skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją GINB z [...] lipca 2017 r., opierając swoje żądanie na przepisie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. (w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). W myśl art. 148 § 1 i 2 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. GINB podniósł, że skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania wskazała, iż o ww. decyzji GINB z 1[...] lipca 2017 r. dowiedziała się w trybie dostępu do informacji publicznej w dniu 19 listopada 2018 r. Organ podniósł, że z analizy akt sprawy wynika jednak, iż skarżąca dowiedziała się o powyższym rozstrzygnięciu GINB znacznie wcześniej. W piśmie z 26 września 2018 r., skierowanym m.in. do wiadomości skarżącej, Wojewoda [...] wskazał bowiem, że "decyzja Wojewody [...] nr [...], została uchylona w zaskarżonej części decyzją GINB, znak: [...], oraz GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...], w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowego (szkoły)." W konsekwencji GINB wskazał, że wnosząca wiedziała o wydanej decyzji z [...] lipca 2017 r., znak: [...], co najmniej od 24 października 2018 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru ww. pisma Wojewody [...] z [...] września 2018 r., znak: [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że zawarty w art. 148 § 2 k.p.a. zwrot: strona dowiedziała się o decyzji, należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Co istotne, ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Organ natomiast ma obowiązek weryfikacji twierdzeń strony i przedstawionych przez nią dowodów. GINB podkreślił że ustawowy termin (art. 148 § 2 k.p.a.) przewidziany dla złożenia wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., upłynął dla skarżącej z dniem 24 listopada 2018 r. - tj. z upływem miesiąca od daty dowiedzenia się o wydaniu decyzji ostatecznej w przedmiotowej sprawie. Tymczasem wniosek o wznowienie postępowania skarżąca złożyła dopiero 14 grudnia 2018 r. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty skarżącej, iż w piśmie z [...] września 2018 r. znak: [...] Wojewoda [...] "jedynie wymienił decyzję GINB znak: [...], nie wskazując na jej ostateczność" oraz, że "z decyzją GINB znak: [...], zapoznałam się w dniu 19 listopada 2018 r." pozostają bez wpływu na ocenę zachowania przez skarżącą terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Jak bowiem wskazano wyżej, dla uznania, że strona "dowiedziała się" o decyzji wystarczające jest, by powzięła informacje pozwalające na jej zidentyfikowanie. Takowe zaś informacje wynikały z pisma Wojewody [...] z [...] września 2018 r., znak: [...]. W konsekwencji, w ocenie GINB, skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2017 r. Pismem z 7 czerwca 2019 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie GINB z [...] kwietnia 2019 r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie zachowała miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy wniosek złożony został w dniu 14 grudnia 2018 r., zaś informację o wydaniu decyzji skarżąca powzięła w dniu 19 listopada 2018 r., a nie jak twierdzi organ w dniu doręczenia pisma Wojewody [...] z 26 września 2018 r.; 2) art. 148 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że momentem dowiedzenia się przez skarżącą o wydaniu decyzji jest data doręczenia pisma Wojewody [...] z dnia 26 września 2018 r., czyli dzień 24 października 2018 r.; 3) 149 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że istnieją przesłanki do odmowy wznowienia postępowania; 4) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy; 5) art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez prowadzenie postępowania w taki sposób, że wynikiem tego wytworzono u skarżącej poczucie braku zaufania do organów administracji. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W konsekwencji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie postanowienia. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie wznowieniowe przebiega dwuetapowo: w pierwszym etapie organ bada warunki formalne wniosku, w szczególności to czy został on złożony w ustawowym terminie, a także to czy wnioskodawca wskazał podstawę wznowienia spośród wymienionych szczegółowo w art. 145-145a k.p.a., a dopiero następnie, gdy stwierdzi, że uchybienia formalne nie występują - wydaje na mocy art. 149 § 1 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania i rozpoznaje sprawę merytorycznie w celu podjęcia jednej z decyzji wskazanych w art. 151 k.p.a. tj. odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej albo uchylającej tę decyzję i rozstrzygającej na nowo o istocie sprawy. Jeżeli jednak organ ustali, że wniosek o wznowienie jest spóźniony (bądź, że zawiera inne uchybienia formalne), niedopuszczalne jest dokonywanie oceny zasadności tego wniosku - dotyczy to również sądu administracyjnego, gdy rozpoznaje on skargę na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania z powodów formalnych. W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie organu I instancji zostało wydane w trybie art. 149 § 3 k.p.a., a zatem Sąd oceniając prawidłowość tego postanowienia bada wyłącznie to czy organ miał podstawy do odmowy wznowienia postępowania z przyczyn formalnych. Przechodząc do oceny zgodności zaskarżonego postanowienia z obowiązującymi przepisami należy stwierdzić, że jest ono prawidłowe. W świetle art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Skarżąca jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania w przedmiocie uchylenia w całości decyzji Wojewody [...] z [...] września 2016 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r. w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowego (szkoła) wskazuje to, że jako uprawniona strona nie brała udziału w tym postępowaniu. Jednocześnie podniosła, że o ww. decyzji GINB z [...] lipca 2017 r. dowiedziała się w trybie dostępu do informacji publicznej w dniu 19 listopada 2018 r. Organy obu instancji podkreśliły, że miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął albowiem skarżąca o decyzji GINB powzięła wiadomość znacznie wcześniej. Oceniając przebieg postępowania dowodowego w sprawie pod tym kątem Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w ocenie dowodów jak też w ustalonym na tej podstawie stanie faktycznym. Akta administracyjne wskazują, że strona "dowiedziała się" o decyzji GINB z [...] lipca 2017 r. z pisma Wojewody [...] z [...] września 2018 r., znak: [...]. W konsekwencji, organy prawidłowo od tej daty obliczyły termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, stwierdzając jego uchybienie. W konsekwencji, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Tym samym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił jako bezzasadną. Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienie, rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.