VII SA/Wa 1494/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J.D. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. - postanowieniem z dnia [...] września 2012r., znak: [...] - ustalił J. D. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł w związku z dokonaną w latach 2004 - 2005 rozbudową bez wymaganego prawem pozwolenia budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości J., gm. D.. Na to postanowienie J. D. złożył zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., który - postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Pismem z dnia [...] września 2012 r. J. D. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o umorzenie w całości ww. opłaty legalizacyjnej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] - odmówił umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej, ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] w wysokości 50 000,00 zł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013r. znak [...], Minister Finansów uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., w sprawie odmowy umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej, ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] września 2012 r i umorzył postępowanie I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że zaskarżona decyzja jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia wskazała art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) w związku z art. 59g ust. 5 i art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.). Stosownie do ww. art. 67a § 1 pkt 3 ustawy - Ordynacja podatkowa, organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Minister Finansów wskazał, że w świetle aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższa decyzja została wydana z naruszeniem prawa polegającym na wydaniu jej bez podstawy prawnej. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie - zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego - przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów złożył J.D.. Podniósł, że orzecznictwo NSA nie ma charakteru prawotwórczego uważając, że obecnie obowiązujące przepisy prawa dopuszczają możliwość stosowania ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej przewidzianej w art. 67a ustawy Ordynacja podatkowa. Do opłaty tej stosuje przepisy o karach przewidziane prawem budowianym, w tym przepisy przewidujące możliwość jej umorzenia w całości bądź w części. Wynika to zdaniem Skarżącego z odesłania przepisów art. 49 ust. 1 i 2 , art. 59f, art. 59g ust.1 i 5 ustawy Prawno budowlane z 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 zm.) oraz art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd podziela argumentację organu drugiej instancji, w przedmiocie możliwości umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych która wynika z aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w powoływanych przez organ wyrokach. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyroki z dnia 23 kwietnia 2013r. II FSK 113/12, II FSK 2481/12), konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje przepisu art. 67a. Co więcej, opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest więc podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, zaś jedyną alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie - zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego - przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Wracając do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego podnieść należy, iż w jego ocenie skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu godności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty i/bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Ministra Finansów, że w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż brak jest podstawy prawnej do przyznania ulgi w zakresie umorzenia opłat legalizacyjnych. Prowadzi to do konkluzji, iż organ pierwszego stopnia prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania. Sąd stwierdza, że nie zasługuje na uwzględnienie podnoszona w skardze argumentacja, zgodnie z którą należy stosować w sprawie opłaty legalizacyjnej przepis 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej bo to wynika z odesłania odpowiednich przepisów Prawa budowlanego. Sąd stwierdza również, że stanowisko zarówno Sądu jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego sprawy dot. umorzenia opłaty legalizacyjnej nie mają charakteru prawotwórczego lecz są wynikiem wskazanej wyżej interpratacji przepisów art. 49 ust. 2 , . 59f , 59g ust. 5. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji a udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Istotą omawianego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kwestia podmiotu ubiegającego się o umorzenie, jego sytuacja finansowa i ewentualność rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej, a sama opłata, jako świadczenie, które nie ma charakteru należności podatkowej i tym samym nie podlega regulacjom opartym na Ordynacji podatkowej. Wywody przedstawione w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego znajdują zastosowanie do każdego inwestora. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).