VII SA/Wa 1497/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. S. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania T. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], uchylającej decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2009r., znak: [...], i na mocy art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, nakazującej T. S. rozbiórkę drewnianej nadbudowy wraz z podpiwniczeniem budynku gospodarczego o wymiarach 2,65 x 5,40m usytuowanego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] przy granicy z nieruchomością położoną przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009r.,na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał T. S. rozbiórkę drewnianej nadbudowy wraz z podpiwniczeniem budynku gospodarczego o wymiarach 2,65mx5,40m usytuowanego na posesji położonej przy ul. [...] w [...] przy granicy z posesją położoną przy ul. [...] wraz z uporządkowaniem terenu. W wyniku wznowieniu postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...], decyzją z dnia [...] maja 201 lr., znak: [...] uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2009r., znak: [...] i na mocy art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał T. S. rozbiórkę drewnianej nadbudowy wraz z podpiwniczeniem budynku gospodarczego o wymiarach 2,65 x 5,40m usytuowanego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] przy granicy z nieruchomością położoną przy ul. [...] w [...]. Wnioskiem z dnia 21 stycznia 2013r. T. S., wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] maja 201 lr., znak: [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013r, znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, GINB wydał powołaną na wstępie decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał na wyjątkowy charakter instytucji stwierdzenia nieważności i wskazał, że we wniosku z dnia 21 stycznia 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji T. S. podnosi, że decyzja PINB miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 kpa, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia [...] listopada 2009r., jednakże zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów w terminie 7 dni zostało doręczone T. S. w dniu [...] maja 2011 r. tj. na jeden dzień przed wydaniem decyzji PINB miasta [...]. Odnosząc się do przedstawionego argumentu GINB zgodził się, że stronie nie zapewniono stosownie do art. 10 § 1 kpa, możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowemu w sprawie, jednakże T. S. nie wykazał w żaden sposób, że okoliczność ta miała jakikolwiek wpływ na wynik postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...]. Podkreślił również, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Reasumując GINB stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 kpa. Nie jest zatem dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak również nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Powyższa decyzja GINB z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] została zaskarżona przez T. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi T. S. zawarł polemikę z twierdzeniami organu dotyczącymi braku podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 10 § 1 kpa. Nie zgodził się w szczególności, że nie wykazał w żaden sposób, że okoliczność nie zapewnienia mu możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego miała wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest bowiem nie tylko zbadanie formalnych i merytorycznych przesłanek postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ale także przestrzeganie wszystkich ustawowych zasad i przepisów, a w tym również standardów wynikających z prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący podniósł, że w piśmie z 25 maja 2011 r. (doręczonym organowi 26 maja 2011 r.) przedstawił swoje stanowisko w sprawie, jednocześnie zwracając się do PINB o włączenie do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokumentów znajdujących się w archiwum miejskim dotyczących m.in. umorzenia przez nadzór budowlany postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku podpiwniczonego budynku gospodarczego o wymiarach 2,65 x 5,40 m. Skarżący wyraził także wolę dokonania zgłoszenia na kontynuację budowy obiektu gospodarczego zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz wskazał, iż dla prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej przedmiotowa nadbudowa pomimo naruszenia przez skarżącego przepisów prawa budowlanego przy jej wykonaniu, jest mu niezbędna przez okres czasu niezbędny do wykonania zgodnie z obowiązującymi przepisami nowego obiektu, którego projekt znajdował się w końcowej fazie uzgodnień. W ocenie skarżącego organ naruszył nie tylko art. 10 § 1 kpa ale również dyspozycję art. 7, 77, 10 oraz 79 kpa. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podniósł, że w przypadku przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 kpa. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż podane w skardze. Sąd uznał jednak kontrolując zaskarżoną decyzję, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 kpa, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. O rażącym charakterze naruszenia prawa powinien decydować jego ciężar gatunkowy i bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa. Dlatego czynności procesowe składające się na treść tego postępowania powinny być podejmowane przez organy w sposób szczególnie wnikliwy i rzetelny. Podkreślenia wymaga, że aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 kpa. Ponadto przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty. Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Podkreślić przy tym należy, że szczególnie wnikliwe i rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu reguł procesowych określonych w art. 7 i 77 kpa jest w niniejszej sprawie dodatkowo uzasadnione nadzwyczajnym charakterem tego postępowania administracyjnego. Należy także wskazać, że jeżeli wspomniane postępowanie nie jest w stanie doprowadzić do ustaleń wskazujących ponad wszelką miarę na naruszenie przepisów Prawa budowlanego to organ nie ma podstaw do uznania, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie GINB naruszył art. 7 kpa oraz art. 80 i 107 § 3 kpa albowiem nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego co do zaistnienia kwalifikowanej przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przede wszystkim uszło uwadze organu, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 146 § 2 kpa. Powołany przepis zawiera ustawowe ograniczenie dopuszczalności uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2009r., znak: [...] nakazującą T. S. rozbiórkę drewnianej nadbudowy wraz z podpiwniczeniem budynku gospodarczego o wymiarach 2,65 m x 5,40 m usytuowanego na posesji położonej przy ul. [...] w [...] przy granicy z posesją położoną przy ul. [...] wraz z uporządkowaniem terenu i na mocy art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał T. S. rozbiórkę drewnianej nadbudowy wraz z podpiwniczeniem budynku gospodarczego o wymiarach 2,65 x 5,40m usytuowanego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] przy granicy z nieruchomością położoną przy ul. [...] w [...]. Należy zauważyć, że pomimo, iż organ dokonał zmiany w podstawie decyzji tj. zamiast art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wskazał jako podstawę art. 49b tej ustawy rozstrzygnięcie co do istoty jest tożsame. Nie ulega bowiem wątpliwości, że istotą w niniejszej sprawie nie było zastosowanie art. 48 lub art. 49b Prawa budowlanego, lecz rozbiórka drewnianej nadbudowy wraz z podpiwniczeniem budynku gospodarczego o wymiarach 2,65 x 5,40m usytuowanego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] przy granicy z nieruchomością położoną przy ul. [...] w [...]. W ocenie Sądu w takiej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...], który wydał weryfikowaną decyzję z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], nie miał podstaw do zastosowania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 2 kpa, lecz – jeżeli doszedł do wniosku, iż wystąpiło błędne wskazanie podstawy prawnej przy jednoczesnym prawidłowym rozstrzygnięciu – zastosowania art. 151 § 2 kpa. Dlatego Sąd uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...], wydając decyzję z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], naruszył art. 146 § 2 kpa oraz art. 16 kpa. Tymczasem GINB nie dostrzegł tej wadliwości, a w konsekwencji nie dokonał żadnych rozważań dotyczących jej ewentualnego kwalifikowanego charakteru w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd nie podzielił natomiast podstawowego argumentu zawartego zarówno we wniosku T. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], jak i w skardze dotyczącego rażącego naruszenia art. 10 § 1 kpa. Abstrahując od polemiki pomiędzy skarżącym, a organem dotyczącej wpływu naruszenia art. 10 § 1 kpa na wynik postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego miasta [...], a zakończonym ww. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. należy podkreślić, że naruszenie art. 10 § 1 kpa i pozbawienie strony udziału w postępowaniu może być co najwyżej przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Biorąc zatem pod uwagę ugruntowany pogląd występujący zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i wśród przedstawicieli doktryny, a dotyczący niekonkurencyjności przesłanek stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania administracyjnego (dwóch odrębnych trybów nadzwyczajnych) należy uznać, że dalsze rozważania dotyczące charakteru i skutków naruszenia art. 10 § 1 kpa poprzez wadliwe doręczenie zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się przez stronę przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie, są całkowicie bez znaczenia dla ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...]. Prowadząc na nowo postępowanie GINB będzie miał na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku dotyczącą jednoznacznego naruszenia art. 146 § 2 kpa oraz art. 16 kpa przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...]. Obowiązkiem GINB będzie dokonanie oceny w ramach postępowania administracyjnego, czy ww. naruszenie nosi cechy rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd nie dokonał rozstrzygnięcia tej kwestii, gdyż całkowicie zastąpiłby w tym zakresie organ administracji publicznej, pozbawiając jednocześnie stronę możliwości wypowiedzenia się co do ww. problemu na etapie postępowania administracyjnego. GINB zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie odwoławcze zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 80 oraz 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 i art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.