VII SA/Wa 1498/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji ostatecznej i umorzeniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1498/08 UZASADNIENIE Pismem z dnia 03.04.2007 r. D. N. i L. W. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 98 , poz. 1071 z późniejszymi zmianami), wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2005 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...].07.2005 r., znak: [...], nakazującą D. N. i L. W. rozbiórkę garażu z tarasem jako części budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie posesji położonej przy ul. [...] [...] w J. Wnioskodawcy wskazali na nowe dowody (faktury i zdjęcia fotograficzne), które istniały w dniu wydania decyzji, a które nie były znane organowi, a z których wynika że zakończenia budowy garażu z tarasem nastąpiło jesienią 1994r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie i decyzją z dnia [...].04.2008r., uchylił własną decyzje z dnia [...].08.2005 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...].07.2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu, że w świetle zgromadzonych dowodów na okoliczność daty budowy przedmiotowego garażu z tarasem, przedmiotowa samowola budowlana w postaci wybudowanego garażu z tarasem winna być rozpatrzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania właściciela sąsiedniej nieruchomości S. P., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2008r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 Kpa uchylił w całości decyzję [...] WINB z dnia [...].08.2005 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...].07.2005 r., znak: [...], a następnie na mocy art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie organu stopnia podstawowego wszczęte w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. Organ odwoławczy potwierdził ustalenia organu I instancji, że zaszła konieczność wznowienia postępowania, gdyż zostały zachowane warunki formalnoprawne dopuszczalności wznowienia postępowania (zachowany termin, wniosek złożony przez stronę, nadana decyzja jest w obrocie prawnym oraz brak innych przeszkód formalnoprawnych o charakterze trwałym). Wnioskodawcy wskazali nowe dowody w postaci zdjęć fotograficznych, które w ich ocenie stanowią podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że do akt dołączono stosowne oświadczenia, m.in. pismo T. W. z dnia 22.07.2007r., w którym ta osoba oświadcza, że w dniu 28.03.2007r., powiadomiła L. W. o fotografii i następnie mu ją przesłała, a która to fotografia została dołączona do wniosku z dnia 03.04.2007r., o wznowienie postępowania. Organ stwierdził, że wnioskodawcy zachowali miesięczny termin określony w art. 148 k.p.a. Ustosunkowując się do zarzutów S. P., że roboty były prowadzone po 1 stycznia 1995r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na materiał dowodowy, w szczególności na zeznania większości świadków tzw. "naocznych" przesłuchanych pod rygorem odpowiedzialności karnej, potwierdził stanowisko organu wojewódzkiego. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, postępowanie legalizacyjne winno być prowadzone nie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994r., lecz na mocy ustawy z dnia 24.10.1974r., Prawo budowlane. Art. 103 ust 2 Prawa budowlanego z 1994r., wyłącza bowiem stosowanie art. 48 tegoż prawa, w sprawie samowolnej budowy obiektu lub jego części zakończonej przed 1 stycznia 1995r. Powyższe ustalenia powoduje ponadto, zdaniem organu, konieczność umorzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu strony jakoby roboty realizowano po 1 stycznia 1995r., organ uznał je za bezzasadne w kontekście zebranego materiału dowodowego. W skardze skierowanej do Sądu, S. P. zarzucił przekroczenia terminu wniesienia skargi o wznowienie postępowania administracyjnego, a ponadto podniósł, że brak było podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, wnoszący o wznowienie postępowania administracyjnego ma obowiązek udowodnić, iż podanie wniósł przed upływem jednego miesiąca od dnia dowiedzenia się o decyzji. Zdaniem skarżącego wątpliwe jest oświadczenie T. W. z dnia 22.07.2007r. według, którego dnia 28.03.2007r. powiadomiła ona skarżących o istnieniu zdjęć związanych z przedmiotową sprawą brak jakichkolwiek wiedzy na ten temat, że powiadomienie skarżących nastąpiło w tej dacie i trudno dać wiarę takiemu oświadczeniu, które ma ustalić powzięcie wiadomości o nowych okolicznościach toczącej się sprawy. Zdaniem skarżącego na podstawie takiego dowodu jak zdjęcie fotograficzne nie można wywieść istnienia nowych okoliczności nie znanych w trakcie dotychczasowego postępowania administracyjnego będących podstawą do wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją administracyjną. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie - aczkolwiek nie z powodu podniesionych w niej zarzutów. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą art. 145 § 1 lub art. 145 a § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, dlatego przepisy dotyczące wznowienia postępowania wymagają rygorystycznego i ścisłego ich stosowania. Rozpatrywana sprawa została zakończona ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2005 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...].07.2005 r. nakazującą rozbiórkę garażu z tarasem jako części budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie posesji położonej przy ul. [...] [...] w J. wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej i tej sprawy dotyczył wniosek o wznowienie postępowania strony skarżącej. Wnioskodawcy wskazali na nowe dowody (faktury i zdjęcia fotograficzne) , które istniały w dniu wydania decyzji a które nie były znane organowi, a z których wynika że zakończenia budowy garażu z tarasem nastąpiło jesienią 1994r. Nie ulega wątpliwości, że w świetle zgromadzonych dowodów, samowola budowlana w postaci wybudowanego garażu z tarasem, winna być rozpatrzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zaistniały w sprawie przesłanki do wznowienia postępowania, gdyż zostały zachowane warunki formalnoprawne dopuszczalności wznowienia postępowania (zachowany termin, wniosek złożony przez stronę, nadana decyzja jest w obrocie prawnym oraz brak innych przeszkód formalnoprawnych o charakterze trwałym). Zgodnie z treścią art. 148 §1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (II OSK 976/05 wyrok NSA W-wa 2006.07.06 LEX nr 275519 ) Z treści przepisu jak i z zasad kodeksu wynika ,że to organ zobowiązany jest do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, jakie przy tej okazji mogą się pojawić i weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy i jeśli nie wykaże w sposób jednoznaczny niedotrzymania przez stronę terminu jednomiesięcznego to nie może w takim przypadku stwierdzić naruszenie terminu określonego przepisem art. 148 k.p.a. Sąd nie podzielił zatem stanowiska strony skarżącej w przedmiocie przekroczenia terminu wniesienia skargi o wznowienie postępowania administracyjnego. Sąd nie podzielił również stanowiska strony skarżącej w przedmiocie braku podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego gdyż strona nie tylko werbalnie odniosła się do przepisów prawa i wskazała konkretne podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.). Sąd zauważa, ze wnioskodawcy wznowienia wskazali i przedstawili nowe dowody, które podlegały ocenie organów. Pogląd więc zaprezentowany przez skarżącego, że wnioskodawcy ograniczyli się do werbalnego wskazania okoliczności i nowych dowodów jest nieuprawniony. Stwierdzić również należy , że organ, gromadząc materiał dowodowy w sprawie nie oparł się wyłącznie na analizie zdjęć fotograficznych lecz również wziął pod uwagę inne dowody zgromadzone w sprawie. Sąd uznał jednak za konieczne uchylenie zaskarżonych decyzji, bowiem nie podzielił stanowiska organu o konieczności umorzenie wznowionego postępowania tyko dlatego, że uchylona ostateczna decyzja organu wskazywała za podstawę swojego rozstrzygnięcia przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994r., Sąd podzielił pogląd organów, że w przypadku uwzględnienia nowych okoliczności wskazanych przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania i potwierdzonych następnie w toku postępowania wznowionego zapadłaby decyzja w swej istocie odmienna od dotychczasowej co niewątpliwie powoduje konieczność zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. jednakże Sąd nie podzielił poglądu organu II instancji , ze w takim przypadku powinien umorzyć postępowanie zakończone decyzją wydaną w oparciu o przepis art. 48 prawa budowlanego z roku 1994, bowiem organ prowadzi postępowanie w granicach danej sprawy, którą jest dokonana samowola budowlana. Prowadząc postępowanie w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej organ nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna , wręcz przeciwnie nowe okoliczności i dowody nie znane organowi mogą prowadzić do innego rozstrzygnięcia opartego na inne podstawie prawnej. Nie oznacza to oczywiście, iż organ obowiązany jest odrzucić wiarygodność wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu. Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy(art. 104 § 1 k.p.a.) Jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej (samorządowej) w takim wypadku wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). co zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W niniejszej sprawie taki przypadek nie zaistniał. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić jedynie w sytuacji, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje [ tak też SN w wyroku z dnia 1 marca 1984r. II SA 2085/83, ONSA 1984, Nr 1, poz.23], bądź strona na żądanie której wszczęto postępowanie wnosi się o jego umorzenie. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych i nie może być utożsamiana z wynikającą z przepisów zmianą właściwości organu. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Skoro więc w niniejszej sprawie organ mógł rozpoznać sprawę w oparciu o przepis art. 37 prawa budowlanego z 1974r. to umorzenie postępowania w okolicznościach konkretnej sprawy jest nietrafne. Okoliczności sprawy mogą upoważniać organ co najwyżej do wydania stosownej decyzji reformatoryjnej, nigdy natomiast do rozstrzygnięcia wskazanego w art. 138 § 1 pkt 2 in fine czyli umorzenia postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów, należy uznać, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem art. 105 § 1 kpa co obliguje Sąd do ich uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Rozstrzygnięcie w pkt II oparto na treści art. 152 cytowanej ustawy.