VII SA/Wa 150/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga I. D. (dalej skarżący, wnioskodawca) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2015 r., odmawiającej uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania. Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym sprawy: [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej [...]WKZ) w dniu [...] lutego 2012 r. wydał decyzję pozwolenie konserwatorskie (znak [...]) na dokończenie robót związanych z dokończeniem inwestycji przez M. i C. T., realizujących roboty budowlane związane ze zmianą wyglądu zabytku – układu urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowego K. - poprzez dokończenie realizacji dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. I. D. zamieszkały przy ul. [...] w K.pismem z 6 września 2013 wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie powyższej decyzji oraz uchylenie jej w całości. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że postępowanie przeprowadzono bez jego udziału. W dniu [...] maja 2014 roku [...]WKZ wydał postanowienie znak: [...] o wznowieniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na roboty budowlane związane z dokończeniem realizacji dwóch budynków mieszkalnych: głównego oraz budynku w oficynie na działce nr [...] przy ul. [...] w K.zakończonej decyzją ostateczną [...]WKZ z lutego 2012 roku znak: [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...]WKZ znak: [...] orzekł, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] pozwalającej na roboty budowlane związane ze zmianą wyglądu zabytku - układu urbanistyczno- architektoniczno- krajobrazowego K.- poprzez dokończenie realizacji dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych: głównego oraz budynku w oficynie, na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w K.- na podstawie i w zakresie przedstawionym w "Projekcie budowlanym dokończenia budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych: budynku głównego oraz budynku w oficynie, K., ul. [...], dz. [...]" - autorstwa mgr inż. E. K., P. mgr inż. E. K.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż działka nr [...], objęta inwestycją, znajduje się w obrębie układu urbanistyczno - architektoniczno-krajobrazowego K., uznanego za Pomnik Historii i wpisanego do rejestru zabytków woj. [...] pod nr [...]. Wskazał, że przy ponownej ocenie przedmiotowej inwestycji stwierdził, że nie narusza ona ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuścił realizację mieszkaniowej zabudowy jednorodzinnej na terenie działki nr [...]. Nową zabudowę - która miała zastąpić poprzednią w złym stanie zachowania (widoczną na rysunku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) - zaproponowano zastąpić nowymi budynkami, których architektoniczna forma gwarantowała bezkolizyjne wpisanie się w kontekst zabudowy ul. [...], gdzie budynki zbliżone gabarytami do planowanych znajdowały się już wcześniej. Niewielki gabarytowo budynek tzw. oficyny - zgodnie z dokumentacją projektową - prezentował formę architektoniczną spójną z tradycyjną zabudową gospodarczą i był podporządkowany wielkością głównemu budynkowi mieszkalnemu. Podał, iż wnioskodawca jest właścicielem zabudowanych nieruchomości w tym nr [...] w K., sąsiadujących z działką nr [...] (inwestycyjną). Nieruchomości wnioskodawcy nie są wpisane indywidualnie do rejestru zabytków województwa [...] i w ich obrębie nie usytuowano żadnego obiektu zabytkowego objętego wpisem do rejestru zabytków nieruchomych. Zdaniem [...]WKZ zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz obowiązujące przepisy prawa jednoznacznie wskazują, że I. D. nie miał przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Jak wyjaśnił organ problematykę uregulowaną uprzednio w art. 27 ustawy z 1962 r. o ochronie dóbr kultury - normuje obecnie art. 36 ustawy z 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Rafał Golat, ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz. Zakamycze 2004, s. 36) - w oparciu o który wydano decyzję znak: [...] w dniu 2012.02.[...]. Ponadto ww. stanowisko zostało przywołane w wyroku WSA w Krakowie sygn. akt II S.A/Kr 1016/07 z 2007.11.16 - który stwierdził, że właściciele budynków sąsiednich nie są stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia konserwatorskiego, ponieważ postępowanie mające na celu ochronę dóbr kultury nie dotyczy ich interesu prawnego ani w żaden sposób nie narusza ich uprawnień. Zgodnie z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. [...]WKZ stanął na stanowisku, iż wskazany w art. 28 k.p.a. interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu - możliwość wydania określonego aktu (por. Wyrok NSA I SA 2326/00 w Warszawie). Normą, która określa krąg podmiotów mających interes prawny w niniejszej sprawie, jest art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zwrócił przy tym uwagę na treść art. 36 ust. 8 przywołanej wyżej ustawy - który stanowi, że uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Uzyskanie pozwolenia konserwatora nie zastępuje automatycznie pozwolenia na budowę i nie wyłącza stosowania obowiązku zgłoszenia, zatem postępowanie administracyjne w zakresie wydawania pozwoleń należy ocenić jako postępowanie zmierzające do oceny wpływu projektowanej inwestycji na walory "konserwatorskie" zabytku. Interes prawny do uzyskania takiej "oceny" w przedmiotowym postępowaniu mają podmioty wskazane w art. 36 ust. 5 przywołanej wyżej ustawy. W rezultacie organ I instancji uznał, że podnoszona przez wnioskodawcę - kwestia dotycząca usytuowania budynków, których lokalizacja ma niszczyć jego działki graniczące z działką nr [...] - nie należy do obszaru kompetencji organu ochrony zabytków, o ile nie narusza jego historycznych walorów. [...]WKZ podkreślił, że lokalizacja budynków określona w ww. projektach budowlanych, które były podstawą wydawania pozwoleń konserwatorskich w 2007 i 2012 roku, nie narusza historycznych walorów zabytkowego układu urbanistyczno- architektoniczno-krajobrazowego K.. Zatem ocena warunków techniczno-budowlanych planowanej inwestycji należy do właściwości organu wydającego pozwolenie na budowę, na podstawie przepisów Prawa budowlanego, na co wskazano w uzasadnieniu decyzji znak: [...] z [...] lutego 2012 roku. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że brak było podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] o udzieleniu pozwolenia konserwatorskiego. Rozpoznając odwołanie wnioskodawcy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej Minister, organ odwoławczy) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Minister po przedstawieniu przebiegu postępowania wyjaśnił, iż materialną podstawę prawną do wydania powyższej decyzji stanowiły przepisy art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2014r. poz. 1446), a także art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj: Dz. U. z 2013 r. Nr 1409 ze zm.). Zaznaczył, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Powołany powyżej przepis wprowadza obowiązek uzyskania, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, pozytywnej decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonywanie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub też na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Decyzję organu właściwego do spraw ochrony zabytków organu inwestor musi uzyskać, zanim wystąpi o pozwolenie na budowę, a czasami nawet zanim dojdzie do opracowania projektu budowlanego Decyzja organów konserwatorskich wyrażająca zgodę na prowadzenie robót budowlanych wydawana jest na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Powyższe oznacza, że wspomnianego pozwolenia wymaga podejmowanie działań mających na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku wpisanego do rejestru, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań, podejmowanie działań mających na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku wpisanego do rejestru, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części, oraz dokumentowanie tych działań, jak również budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce, o ile odnoszą się do terenu lub obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Ponadto jak wyjaśnił organ odwoławczy z art. 36 ust. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Według [...]WKZ rozstrzygając kwestie dotyczące uznania za stronę właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w kontekście powyższych rozważań, uznać należy, iż nie mają oni przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym postępowanie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku pozostaje bez wpływu na nieruchomości sąsiadujące z terenem inwestycji, a zatem właściciele tych nieruchomości nie mogą być uznani za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. albowiem nie mają w tym interesu prawnego, ani też nie dotyczy ono ich uprawnień. Decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora z dnia [...] lutego 2012 r. została wydana na wniosek M. i C. T., którzy są właścicielami nieruchomości objętej powyższym rozstrzygnięciem. W tej sytuacji wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym decyzją [...]WKZ z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...], albowiem w postepowaniu prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają interesu prawnego ani tez nie dotyczy ono ich uprawnień. Organ odwoławczy podsumowując dotychczasowe wywody stwierdził, że organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie w sprawie, prawidłowo powołał art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, ale nieprawidłowo sformułował sentencję decyzji oraz w jej uzasadnieniu powołał wadliwe motywy przesądzające o podjętym rozstrzygnięciu. I. D. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] pozwalającej na roboty budowlane związane ze zmianą wyglądu zabytku - układu urbanistyczno - architektoniczno-krajobrazowego K. D. - poprzez dokończenie realizacji dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych: głównego oraz budynku w oficynie, na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w K. - na podstawie i w zakresie przedstawionym w "Projekcie budowlanym dokończenia budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych: budynku głównego oraz budynku w oficynie, K., ul. [...], dz. [...]" - autorstwa mgr inż. E. K., P. mgr inż. E. K.. Według Ministra, skoro doszło do wznowienia postępowania, w toku którego ustalono, iż żądający wznowienia postępowania nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., to należało zakończyć wznowione postępowanie poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekającej o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zasadne było zatem zdaniem organu odwoławczego wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r. wniósł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący zarzucił Ministrowi tolerowanie bezprawia, matactwa Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] oraz przewlekłość postępowania w II instancji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodne z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że Sąd kontroluje decyzję Ministra z dnia [...] listopada 2015 r., wydaną po wznowieniu postępowania w trybie określonym przez art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wznowienie postępowania przez organ administracji nakłada na niego obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem przyczyn jego wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 151 § 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia lub uchyla dotychczasową decyzję gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji kończy postepowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postepowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. W niniejszej sprawie na wniosek skarżącego doszło do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez [...]WKZ z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] udzielającej pozwolenia na roboty budowlane związane ze zmianą wyglądu zabytku - układu urbanistyczno-architektoniczno-kraj obrazowego K. - poprzez dokończenie realizacji dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych: głównego oraz budynku w oficynie, na działce ew. nr [...] położonej przy ul. [...] w K.. Dodać przy tym należy, że decyzja [...]WKZ z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] została wydana na wniosek M. i C. T., którzy są właścicielami nieruchomości, objętej powyższym rozstrzygnięciem. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania prowadzonego na podstawie art.36 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w sytuacji, gdy jego nieruchomość nie znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską, wpisanym do rejestru zabytków, układzie historycznego założenia urbanistycznego. Organy stanęły na stanowisku, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Odnosząc się do prezentowanego przez organy stanowiska, a zarazem do zarzutów naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 36 ust.1 pkt 1 i pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wyjaśnić należy, że wymieniona ustawa nie określa podmiotów uprawnionych do bycia stroną w postępowaniu o pozwolenie na wykonanie prac, o których mowa w art. 36 ust.1 pkt 1 ustawy. Należy zatem stosować regulacje przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a. stanowiącym, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ugruntowany jest pogląd, że interes prawny, o którym mowa w powyższym przepisie, musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się powinien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu. Zezwolenie konserwatorskie w decyzji [...]WKZ z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...], zostało wydane w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia konserwatorskiego wymaga: prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 36 ust. 8 wymienionej ustawy uzyskanie pozwolenia na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania odrębnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego, które też określają w art. 28 ust. 2 podmioty uprawnione do udziału w tym postępowaniu. Wykładnia art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzi do wniosku, że w postępowaniu prowadzonym w trybie tego przepisu organ ochrony konserwatorskiej bada jedynie, czy projektowane prace wpłyną na zabytek, którym w niniejszej sprawie jest układ urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowego K.. Organy ochrony konserwatorskiej, wyposażone w odpowiednie kompetencje i specjalistyczną wiedzę, wydają decyzje m.in. w trybie art. 36 ustawy, mając na względzie wyłącznie ochronę dziedzictwa narodowego, dokonują oceny projektowanych robót z uwagi na zachowanie zabytku, czy objętego ochroną układu przestrzennego. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko organów wyrażone w decyzjach, iż właściciel sąsiedniej nieruchomości, w tym przypadku skarżący w niniejszej sprawie nie wykazał się indywidualnym interesem prawnym w sprawie udziału w postępowaniu w zakresie wydania pozwolenia konserwatorskiego. Nie oznacza to jednak, że skarżący jest pozbawiony jakiejkolwiek ochrony, bowiem w ocenie Sądu swoje uprawnienia może realizować zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Wracając do sprawy niniejszej stwierdzić należy, że skoro prowadząc wznowione postępowanie organ administracyjny dojdzie do wniosku, iż nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Słusznie zatem wskazał Minister, iż w niniejszej sprawie brak było podstawy do wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że są one gołosłowne, nie poparte argumentami merytorycznymi. Stanowią w zasadzie polemikę z prawidłowymi ustaleniami zawartymi w zaskarżonej decyzji. Zarzucając matactwo i bezprawie skarżący nie wskazał żadnych wywodów na czym opiera swoje tak ostre stwierdzenia. W niniejszym postępowaniu w zakresie rozpoznania skargi na zaskarżoną decyzję, Sąd nie jest władny do oceny przewlekłości postępowania przed organem odwoławczym. Uznaje jednak, iż rozpoznanie odwołania przez organ odwoławczy – Ministra nastąpiło po upływie znacznego okresu czasu. W tej sytuacji skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.