VII SA/Wa 1500/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], znak [...] Starosta D. na podstawie art. 82 ust. 2 w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 19 ust. 1 i art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę i przebudowę komunalnej oczyszczalni ścieków wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] położonych przy ul. [...] w D. /obręb [...]/ dla Rejonowego Przedsiębiorstwa [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 156, art. 157 § 1 i 2 k.p.a. po wszczęciu na wniosek W. D. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty D. z dnia [...] czerwca 2005 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu organ podał, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z przepisami prawa, ponieważ projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, został pozytywnie uzgodniony w zakresie ochrony środowiska i jest kompletny, a projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. W związku ze spełnieniem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego organ nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu decyzja Starosty D. nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto organ wskazał, że działka skarżącej nr ewid. [...] nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania W. D. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że W. D. nie była stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę komunalnej oczyszczalni ścieków. Mimo, że postępowanie nieważnościowe jest odrębnym postępowaniem i obowiązkiem organów jest ustalenie na nowo kręgu stron, to jednak zdaniem organu W. D. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym, ponieważ jest ona właścicielką działki nr ewid. [...], położonej co prawda w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, jednakże zgodnie z raportem oddziaływania na środowisko nie jest położona w obszarze oddziaływania inwestycji, gdyż oczyszczalnia ścieków będzie obiektem o znikomej uciążliwości środowiskowej organicznej do budynku oczyszczalni. Nie będzie ona negatywnie oddziaływać na komfort życia najbliższych mieszkańców. Ponadto inwestycja nie wymaga ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, nie narusza interesu prawnego skarżącej oraz nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki. Na podstawie powyższego organ uznał, że interes W. D. w niniejszej sprawie jest jedynie interesem faktycznym, a nie prawnym i dlatego skarżąca nie ma przymiotu strony postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. D. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji i unieważnienie pozwolenia na budowę. Skarżąca podniosła, że jej nieruchomość ze względu na sąsiedztwo z oczyszczalnią podlega oddziaływaniu obiektu poprzez zapachy i akustykę, a droga dojazdowa do obiektu zaprojektowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie jej działki, co jej zdaniem potęgować będzie negatywne oddziaływanie obiektu na otoczenie i z tego względu uważa się za stronę postępowania. Skarżąca zarzuciła organom, że mimo odmówienia jej przymiotu strony, nie zaprzeczają negatywnemu oddziaływaniu oczyszczalni na okoliczne działki oraz nieuzasadnione odmawianie prawa wglądu do akt. W skardze podniesiono, że dokonano wywłaszczenia części nieruchomości skarżącej na rzecz rozbudowy oczyszczalni. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego. Istota sprawy w rozpoznawanym przypadku sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy skarżąca W. D. ma przymiot strony w postępianiu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty D. z dnia [...] czerwca 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę komunalnej oczyszczalni ścieków. Przedmiotowe postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., który jest nadzwyczajnym trybem postępowania, dającym możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Z uwagi na powyższe stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych ww. przepisie. Tak więc organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej i orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie nieważnościowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W związku z powyższym, aby organ mógł prowadzić postępowanie na żądanie strony, niezbędne jest w pierwszej kolejności ustalenie czy faktycznie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu wystąpiła osoba legitymująca się przymiotem strony w danym postępowaniu, dlatego też obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu podmiotów będących stronami postępowania. Ponadto w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, a więc na nowo ustala się krąg stron postępowania. Tak więc nie zawsze kto był stroną w postępowaniu zwykłym jest automatycznie stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności i odwrotnie. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W procesie budowlanym o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Zatem rzeczą organu w pierwszej kolejności jest ustalenie czy osoba składająca wniosek o stwierdzenia nieważności jest do złożenia takiego wniosku uprawniona, a jeśli tak to w następnej kolejności organ ustala krąg osób będących stronami danego postępowania i rozstrzyga sprawę. W przypadku gdy organ ustali brak interesu prawnego, bez względu na to czy istnieje interes faktyczny, osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje to niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie. W sytuacji, gdy już z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący żądanie nie ma interesu prawnego, winna nastąpić odmowa stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Natomiast gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r., IOSK 725/05, Lex nr 209119). Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do działki inwestora co wynika wprost z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2005 r. Z raportu oddziaływania obiektu na środowisko wynika jednoznacznie, że oczyszczalnia ścieków będzie obiektem o znikomej uciążliwości środowiskowej ograniczonej do budynku oczyszczalni. Nie będzie ona negatywnie oddziaływać na komfort życia najbliższych mieszkańców. Inwestycja nie wymaga ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Ponadto umiejscowienie oczyszczalni w zamkniętym budynku o atrakcyjnej architekturze, nowoczesne rozwiązania techniczne spowodują poprawę jakości powietrza, wód powierzchniowych i podziemnych. Sam obiekt będzie stanowił atrakcję technologiczną, architektoniczną i edukacyjną gdyż oczyszczalnia ścieków będzie spełniać dodatkowo funkcję międzynarodowego centrum edukacji ekologicznej. Skarżąca upatruje swój interes prawny w tym, że z obiektu budowlanego będą wydobywać się różne nieprzyjemne zapachy, będzie on powodować hałas, a także, że w związku z wybudowaniem oczyszczalni nastąpi utrata wartości jej działki. Zdaniem Sądu są to ewentualne zdarzenia przyszłe, a do tego niepewne, w dodatku sprzeczne z raportem oddziaływania obiektu na środowisko. Podkreślenia wymaga, iż Sąd nie ma możliwości kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie budowlanym ani raporcie, które zostały dokonane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia oraz złożyły oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z prawem i stanem wiedzy technicznej. Z projektu budowlanego oczyszczalni ścieków wynika, że będzie ona całkowicie izolowania od otoczenia, a dzięki unikalnej konstrukcji reaktora biologicznego nie będzie emitować hałasu, aerozoli i odorów. Dodatkowo zaznaczyć należy, że oczyszczalnia była w tym miejscu, a teraz następuje jej rozbudowa i przebudowa. Mało tego, dawna oczyszczalnia znajdowała się bliżej działki skarżącej, zawierała baseny na zewnątrz, a nowa została znacznie oddalona od granicy z działką skarżącej nr [...], a w dodatku została unowocześniona. W żaden sposób powstała oczyszczalnia nie spowoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżącej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.