VII SA/Wa 1500/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi T. R. i E. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. Z. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 złotych (trzysta siedem złotych i pięćdziesiąt groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 złotych (dwieście pięćdziesiąt), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 złotych (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy) . Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Podczas oględzin dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [...] maja 2006 r. ustalono, że na działce o nr Ew. [...] położonej w miejscowości D., gm. P. dokonano rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego. Stwierdzono, że inwestorzy dokonali samowolnej rozbudowy klatki schodowej od strony zachodniej i nadbudowy poddasza użytkowego budynku mieszkalnego. Inwestorzy oświadczyli, że prace wykonali w roku 2004. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., działając w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na terenie ww. działki i jednocześnie nałożył na inwestorów – T. i E. R. obowiązek przedstawienia w terminie 8 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia: 1. zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej, w dniu wszczęcia, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem wydanym przez izbę samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane W dniu 18 marca 2010 r. inwestorzy złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wymagane dokumenty. W związku z powyższym w dniu [...] kwietnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) ustalił opłatę za legalizację rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego (kategoria obiektu 1) zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] w miejscowości D., gmina P. [...], będącej własnością inwestorów T. i E. R. w kwocie 50 000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych). W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdził, iż działania inwestora polegające na dokonaniu rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia były niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie bowiem z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę o ile przepisy nie stanowią inaczej. W przypadku, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, wówczas zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nakazują wstrzymanie robót budowlanych oraz nakładają odpowiednie obowiązki na inwestora w postaci przedłożenia wymaganych dokumentów. W niniejszym przypadku, po złożeniu w dniu 18 marca 2010 r. odpowiednich dokumentów organ zobowiązany był do wydania postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Na powyższe postanowienie T. i E. R. złożyli zażalenie, w którym wskazali na bardzo ciężką sytuację majątkową i osobistą i wiążącą się z tym niemożnością uiszczenia tak wysokiej opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że opłata legalizacyjna stanowi obligatoryjny element procedury legalizacyjnej, a jej wysokość nie zależy od swobodnego uznania organu, lecz jest ściśle określona przepisami Prawa budowlanego. Przeprowadzone postępowanie zażaleniowe wykazało zdaniem organu, że opłata legalizacyjna została określona w sposób prawidłowy. Wskazał, że zgodnie z art. 59f Prawa budowlanego opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Uwzględniając zatem, iż w niniejszej sprawie współczynnik kategorii obiektu budowlanego wynosi 2,0, współczynnik wielkości obiektu budowlanego - 1,0, zaś stawka opłaty wynosząca 500 zł ulega pomnożeniu o 50, ostateczna wysokość opłaty legalizacyjnej równa się kwocie 50 000 zł. Organ podniósł jednocześnie, że nieuiszczenie tej kwoty w wyznaczonym terminie spowoduje obowiązek wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ zauważył również, że w przypadku ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o umorzenie, rozłożenie na raty lub odroczenie terminu płatności opłaty legalizacyjnej jest wojewoda. Powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stało się przedmiotem skargi T. i E. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze tej inwestorzy ponownie podnieśli, iż kwota opłaty legalizacyjnej jest zbyt wysoka, a skarżący – ze względu na swoją sytuację majątkową – nie są w stanie jej uiścić. Skarżący przedstawili argumenty dotyczące ich ciężkiej sytuacji materialnej i zdrowotnej zwracając uwagę na niskie dochody i koszty utrzymania, które pochłaniają znaczną ich część. Poddali w wątpliwość zasadność obciążania taką samą wysoką opłatą legalizacyjną prywatnych niezamożnych inwestorów oraz dużych przedsiębiorców budujących domy. Podnieśli, że nie byli świadomi, iż dopuszczają się tak poważnego uchybienia zagrożonego "bardzo wysoką karą". Skarżący zwrócili także uwagę, że jedną z przyczyn powstałej sytuacji było zagubienie przez projektanta odpowiedniej dokumentacji. W konkluzji wnieśli o zmianę postanowienia naliczającego opłatę legalizacyjną.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne i argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Stosownie do treści obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia przepisu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Przepis art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego przewiduje, że w ww. postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego (cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego autora projektu wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności aktualnym na dzień opracowania projektu, zaświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, postanowienie o uzgodnieniu projektów rozwiązań w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych i terenach wskazanych w art. 82 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, specjalistyczną opinię wydaną przez osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną wskazaną przez właściwego ministra w odniesieniu do niektórych obiektów budowlanych). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie wskazanych obowiązków, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać nakaz rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie wspomnianych dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego). W świetle powyższego należy stwierdzić, że Prawo budowlane określa zasadę, zgodnie z którą obiekty wzniesione bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają przymusowej rozbiórce, z tym zastrzeżeniem, że organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności rozważyć możliwość legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Przepis art. 48 ust. 1 ma bowiem wprawdzie charakter restytucyjny, czyli ma na celu przywrócenie do stanu pierwotnego terenu, na którym doszło do tzw. samowoli budowlanej, czyli robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia, jednakże ustawodawca umożliwił legalizację w przypadku, gdy wzniesiony lub budowany obiekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W takim bowiem przypadku organ zobowiązany jest wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i zażądać od inwestora przedłożenia w określonym terminie odpowiednich dokumentów, które pozwalałyby wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany oraz pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, ewentualnie – w odniesieniu do obiektów, których budowa została zakończona – decyzję o zatwierdzeniu projektu. Dopiero niespełnienie tego warunku przez inwestora dokonującego samowolnie robót budowlanych skutkuje wydaniem nakazu o rozbiórce danego obiektu. Natomiast po przedłożeniu wymaganych prawem dokumentów organ nadzoru architektonicznego przed wydaniem wspomnianych decyzji bada ich prawidłowość i jednocześnie jest zobowiązany ustalić w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną. Nie ulega zatem wątpliwości, iż ustalenie tej opłaty stanowi jeden z obowiązkowych elementów postępowania legalizacyjnego prowadzonego w stosunku do obiektu wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż w przeprowadzona w dniu 29 maja 2006 r. kontrola wykazała, że na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości D., gm. P. dokonano samowolnej rozbudowy klatki schodowej od strony zachodniej i nadbudowy poddasza użytkowego budynku mieszkalnego, co zostało przez organ dostatecznie stwierdzone i udokumentowane. Powyższe okoliczności nie są także podważane przez skarżących, którzy także jednoznacznie oświadczyli, że wspomniane roboty budowlane wykonali w 2004 r. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., po dokonaniu właściwych ustaleń w oparciu o dyspozycję normy zawartej w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, prawidłowo wydał postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i wzywające do przedstawienia odpowiednich, wymaganych prawem dokumentów. Złożenie tych dokumentów przez T. i E. R. umożliwiło prowadzenie przez organ I instancji w oparciu o przepis art. 49 ust. 1 dalszego postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego. Jednocześnie, realizując przewidziany w tym przepisie obowiązek ustawowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał odpowiednie postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustalenie, że realizacja samowolnych robót budowlanych nastąpiła w 2004 r. uniemożliwia prowadzenie postępowania legalizacyjnego z wyłączeniem obowiązku nałożenia opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się do argumentów skarżących dotyczących możliwości obniżenia lub umorzenia przez organy nadzoru budowlanego wysokości wspomnianej opłaty legalizacyjnej należy podkreślić, że jej wysokość nie jest uzależniona od uznania organu, lecz naliczana w oparciu o wzór wynikający z przepisów ustawy, przy zastosowaniu odpowiednich współczynników określonych w załączniku do Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 59f Prawa budowlanego opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. W niniejszej sprawie współczynnik kategorii obiektu budowlanego wynosi 2,0, współczynnik wielkości obiektu budowlanego - 1,0, zaś stawka wynosząca 500 zł ulega pomnożeniu o 50. Wysokość opłaty legalizacyjnej wynikająca z zastosowania iloczynu powyższych wartości wynosi 50 000 zł. W ocenie Sądu organ prawidłowo obliczył wysokość kwoty stanowiącej opłatę legalizacyjną. Ponadto nie istnieją podstawy prawne do ewentualnej zmiany wysokości tej opłaty w zależności od sytuacji materialnej inwestora. Podniesione przez skarżących w skardze argumenty wskazujące na ich ciężką sytuację rodzinną i materialną nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Należy podkreślić, że trudne warunki materialne nie stanowią przesłanki wpływającej na wydanie postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, ani na ostateczne ustalenie jej wysokości. Reasumując, należy uznać, że zarówno zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], jak też poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem, w związku z czym Sąd orzekając na podstawie kryterium legalności zobowiązany był skargę T. i E. R. oddalić. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.