VII SA/Wa 1501/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi W. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], znak [...] Starosta D. na podstawie art. 82 ust. 2 w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 19 ust. 1 i art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę i przebudowę komunalnej oczyszczalni ścieków wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] położonych przy ul. [...] w D. /obręb -[...]/ dla Rejonowego Przedsiębiorstwa [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. po wszczęciu na wniosek W. D. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty D. z dnia [...] czerwca 2005 r. odmówił wstrzymania jej wykonania. W uzasadnieniu organ podał, że zostało uprawdopodobnione, iż decyzja Starosty D. nie została dotknięta wadą powodującą jej nieważność i dlatego odmówił wstrzymania jej wykonania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia W. D. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że W. D. nie była stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę komunalnej oczyszczalni ścieków i nie jest nią w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Zdaniem organu brak przymiotu strony W. D. wynika z tego, że jest ona właścicielką działki nr ewid. [...], położonej co prawda w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, jednakże zgodnie z raportem oddziaływania na środowisko nie jest położona w obszarze oddziaływania inwestycji, gdyż oczyszczalnia ścieków będzie obiektem o znikomej uciążliwości środowiskowej organicznej do budynku oczyszczalni. W związku z powyższym wniosek o wstrzymanie wykonania został złożony przez osobę nieuprawnioną. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. D. dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżąca podniosła, że jej nieruchomość ze względu na sąsiedztwo z oczyszczalnią podlega oddziaływaniu obiektu poprzez zapachy i akustykę, a droga dojazdowa do obiektu zaprojektowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie jej działki, co jej zdaniem potęgować będzie negatywne oddziaływanie obiektu na otoczenie i z tego względu uważa się za stronę postępowania. Skarżąca zarzuciła organom, że mimo odmówienia jej przymiotu strony, nie zaprzeczają negatywnemu oddziaływaniu oczyszczalni na okoliczne działki oraz nie rozpoznanie wniosku o przeprowadzenie badań oddziaływania oczyszczalni po jej wybudowaniu. Raportowi oddziaływania na środowisko zarzuciła niepodawanie żadnych oszacowań ilościowych tylko lakoniczne twierdzenia o znikomej uciążliwości środowiskowej ograniczonej do budynku oczyszczalni i braku negatywnego oddziaływania na komfort życia najbliższych mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego. Istota sprawy w rozpoznawanym przypadku sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy skarżąca W. D. ma przymiot strony w postępianiu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty D. z dnia [...] czerwca 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę komunalnej oczyszczalni ścieków. Przedmiotowe postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., który jest nadzwyczajnym trybem postępowania, dającym możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Z uwagi na powyższe stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych ww. przepisie. Tak więc organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej i orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie nieważnościowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W związku z powyższym, aby organ mógł prowadzić postępowanie na żądanie strony, niezbędne jest w pierwszej kolejności ustalenie czy faktycznie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu wystąpiła osoba legitymująca się przymiotem strony w danym postępowaniu, dlatego też obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu podmiotów będących stronami postępowania. Ponadto w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, a więc na nowo ustala się krąg stron postępowania. Tak więc nie zawsze kto był stroną w postępowaniu zwykłym jest automatycznie stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności i odwrotnie. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W procesie budowlanym o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Zatem rzeczą organu w pierwszej kolejności jest ustalenie czy osoba składająca wniosek o stwierdzenia nieważności jest do złożenia takiego wniosku uprawniona, a jeśli tak to w następnej kolejności organ ustala krąg osób będących stronami danego postępowania i rozstrzyga sprawę. W przypadku gdy organ ustali brak interesu prawnego, bez względu na to czy istnieje interes faktyczny, osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje to niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie. W sytuacji, gdy już z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący żądanie nie ma interesu prawnego, winna nastąpić odmowa stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Natomiast gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r., IOSK 725/05, Lex nr 209119). Niniejsza sprawa dotyczy wstrzymania wykonania decyzji, co do której został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności. Zgodnie z art. 159 § 1 organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych war t. 156 § 1 k.p.a. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu z żądaniem wstrzymania wykonania decyzji może wystąpić jedynie strona postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym nieważnościowym. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że obszar oddziaływania obiektu ogranicza się wyłącznie do działki inwestora. Z raportu oddziaływania obiektu na środowisko wynika jednoznacznie, że oczyszczalnia ścieków będzie obiektem o znikomej uciążliwości środowiskowej ograniczonej do budynku oczyszczalni. Nie będzie ona negatywnie oddziaływać na komfort życia najbliższych mieszkańców. Ponadto inwestycja nie wymaga ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Z tych względów W. D. nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Skarżąca upatruje swój interes prawny w tym, że z obiektu budowlanego będą wydobywać się różne nieprzyjemne zapachy, będzie on powodować hałas, a także, że w związku z wybudowaniem oczyszczalni nastąpi utrata wartości jej działki. Zdaniem Sądu są to ewentualne zdarzenia przyszłe i niepewne, sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Jak wynika z raportu, umiejscowienie oczyszczalni w zamkniętym budynku o atrakcyjnej architekturze, nowoczesne rozwiązania techniczne spowodują poprawę jakości powietrza, wód powierzchniowych i podziemnych. Sam obiekt będzie stanowił atrakcję technologiczną, architektoniczną i edukacyjną gdyż oczyszczalnia ścieków będzie spełniać dodatkowo funkcję międzynarodowego centrum edukacji ekologicznej. Podkreślenia wymaga, iż Sąd nie ma możliwości kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie budowlanym, które zostały dokonane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia oraz złożyły oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z prawem i stanem wiedzy technicznej. Z projektu budowlanego oczyszczalni ścieków wynika, że będzie ona całkowicie izolowania od otoczenia, a dzięki unikalnej konstrukcji reaktora biologicznego nie będzie emitować hałasu, aerozoli i odorów. Dodatkowo zaznaczyć należy, że oczyszczalnia była w tym miejscu, a teraz następuje jej rozbudowa i przebudowa. Mało tego, dawna oczyszczalnia znajdowała się bliżej działki skarżącej, gdyż ta nowa została znacznie oddalona od granicy z działką nr [...], a w dodatku została unowocześniona. W żaden sposób powstała oczyszczalnia nie spowoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Z powyższego wynika, że skarżąca nie jest stroną postępowania nieważnościowego i złożone przez nią żądanie wstrzymania wykonania decyzji Starosty D. udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę komunalnej oczyszczalni ścieków jako pochodzące od osoby nie posiadającej legitymacji strony nie mogło być rozpoznawane. Z tego względu zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.