VII SA/Wa 1501/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2010 r. sprawy ze skargi S. K. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących S. K. i M. K. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją NR [...] z dnia [...] czerwca 2009r. znak : [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r., nr 156 poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania S. i M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] października 2008 r. znak: PINB [...] nakazującej odwołującym wykonanie rozbiórki ogrodzenia działki nr ew. [...] od strony drogi stanowiącej działkę nr [...] położonych w [...] gm. [...]. -utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania toczącego się w niniejszej sprawie podając, iż w czasie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2004r. na działce nr ew. [...] w [...], stwierdzono, że od strony drogi oznaczonej nr [...] na długości ok. 45 m usytuowane jest ogrodzenie, które inwestorzy -. S. i M. K. - wybudowali bez zgłoszenia właściwemu organowi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2004r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia w określonym terminie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej i oceny technicznej oraz pozytywnej opinii zarządcy drogi co do lokalizacji ogrodzenia. W związku z przedłożeniem żądanych dokumentów w dniu [...] września 2004 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...], stwierdzającą wykonanie obowiązków . Następnie decyzją z dnia [...] września 2004r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy nakazał S. i M. K. rozbiórkę ogrodzenia, działki nr ew. [...], wybudowanego od strony drogi gminnej oznaczonej nr ew. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. i M. K. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2005r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie do jego wniesienia, a następnie po złożeniu do Sądu skargi w trybie autokontroli, postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2005r. uchylił w całości własne postanowienie nr [...] z dnia ...] maja 2005r. Kolejną czynnością podjętą przez organ odwoławczy była decyzja nr [...] z dnia [...] października 2005r., którą uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2004r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r., następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2004 r. Po wznowieniu postępowania decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., organ I instancji uchylił w całości własną decyzje nr [...] z dnia [...] września 2004 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji [...] zadnia [...] lipca 2004 r. Wyeliminowanie z obrotu prawnego powyższych decyzji spowodowało powrót sprawy do postępowania zwykłego, w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] października 2006 r., nakazał inwestorom – całkowitą rozbiórkę ogrodzenia, wybudowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 148/10 od strony drogi położonej w pasie ciągu pieszo - jezdnego stanowiącego działkę ewidencyjnym [...] w [...]. Następnie decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008r.Nr [...] uchylono w/w decyzję organu I instancji z dnia [...] październiku 2006 i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Wobec powyższego decyzją z dnia ]...[ października 2008r. Nr [...] organ stopnia podstawowego nakazał ponownie S. i M. K. wykonanie rozbiórki spornego ogrodzenia. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. W niniejszej sprawie realizacja spornego ogrodzenia zawęziła ciąg pieszo – jezdny do 3 m co narusza § 14 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Obliguje to organ do nakazania rozbiórki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli S. i M. K. Wskazali, iż wbrew twierdzeniom organów obu instancji dokonali zgłoszenia, do Urzędu Miejskiego w [...] zamiaru budowy ogrodzenia. Zgłoszenie takie złożyli w Urzędzie Miejskim w [...] w dniu [...] czerwca 2002r. wskazując, iż mają zamiar przystąpić do budowy ogrodzenia od strony ul. [...] jednakże mieli na myśli ogrodzenie całej działki. Pismem wydanym z upoważnienia Burmistrza organ przyjął zgłoszenie i wskazał, iż ogrodzenie należy wykonać w linii istniejących sąsiednich ogrodzeń i poza tym nie wniósł żadnych innych zastrzeżeń. W dalszych wywodach wskazali, iż przesunięcie ogrodzenia o 2 metry spowoduje, iż wjazd na drogę o nr działki [...] pozostanie nadal zawężony do 3 m - ponieważ ogrodzenie od strony ul. [...] postawione zgodnie z prawem, ma charakter trwały, i nie będzie podlegało rozbiórce. Wzdłuż ogrodzenia droga będzie miała 5 m, ale na jej środku znajdować się będzie szafa z licznikiem gazowym (wybudowanym zgodnie z przepisami i wydanymi prawomocnymi decyzjami). Tuż za działką droga ponownie zawęzi się do szerokości 3m - ponieważ ogrodzenie sąsiada, czyli działki o [...] postawione zostało właśnie w takiej linii (bo już do postawienia ich ogrodzenia nie wymagane było zgłoszenie). Nadto naruszona zostanie służebność gruntowa ustalona na 4m (obecnie zachowana i stosowana). Nie zgodzili się także z oceną organu, że ogrodzenie narusza § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten określa, iż dojście i dojazd do działek umożliwiający dostęp do drogi publicznej nie może być węższy niż 3 metry i taka szerokość została zachowana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem organy obu instancji wydały decyzje bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż jest on "w szczególności (...) obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Należy zauważyć, iż na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego . Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ ma zatem obowiązek dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie "organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe". Wszelkie zaś "niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo" (zob. Wróbel A. Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z Bgrudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IVSA 1010/97, LEX nr 48684). Podkreślić też trzeba, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Jest on tak samo, zgodnie z art. 140 k.p.a., jak organ pierwszoinstancyjny związany przepisami art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107§3 k.p.a., a dodatkowo jeśli w ocenie organu II instancji istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji, to może on skorzystać z przepisu art. 136 k.p.a., dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że zarówno organ I jak i II instancji naruszyły wyżej omówione przepisy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem wszczętego postępowania i w wydanych w nim decyzji było wybudowane ogrodzenie działki nr [...] od strony działki nr [...]. Organy nie odniosły się jednak do kwestii charakteru działki nr [...] wskazując, iż stanowi ona ciąg pieszo – jezdny. Art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wymaga od inwestora zgłoszenia zamiaru budowy każdego ogrodzenia powyżej 2.20 m oraz budowy ogrodzeń od strony dróg publicznych, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a nadto od strony dróg wewnętrznych będących ulicami lub placami o powszechnej odstępności, jak również od strony torów kolejowych oraz innych miejsc publicznych niebędących drogami. Określenie i zaliczenie tych miejsc do miejsc publicznych formułowane być winno indywidualnie, na gruncie konkretnej sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008r. OSK 1467/07 nie publ.). Z ustaleń postepowania wynika, że działka nr [...] nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych. Obowiązkiem organów administracji była więc ocena i wykazanie, iż działka nr [...] stanowi " inne mniejsze publiczne" w rozumieniu art. 30ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji, że budowa ogrodzenia od strony działki nr [...] wymagała dokonania zgłoszenia. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał nadto, iż wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ograniczył swoje rozważania do wskazania jedynie na naruszenie § 14 ust. 2 rozporządzenia. Stanowisko to nie jest w żaden sposób uzasadnione, a w aktach postępowania brak jest ustaleń co do charakteru działki nr [...]. Co prawda organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji odwoływał się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] jednakże brak materiału dowodowego w tym zakresie uniemożliwia ocenę prawidłowości zajętego stanowiska. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r, Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.Podstawą orzekania jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania, a więc na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu zaskarżonej decyzji. Plan zagospodarowania przestrzennego do ustaleń, którego odwołuje się organ uchwalony został uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. Postępowanie w sprawie ogrodzenia wszczęte zostało w dniu [...] stycznia 2004r. jednakże organy nie ustaliły w jakiej dacie zostało ono wybudowane. Z powyższych względów za zasadne uznać należy zarzuty skargi dotyczące braku wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a także braku odniesienia do zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 4 pkt 1 c i art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.