VII SA/Wa 1501/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) asesor WSA Wojciech Białogłowski Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 kwietnia 2025 r. nr 651/OPO/2025 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę oddala skargę Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr 651/OPO/2025 z dnia 22 kwietnia 2025 r., znak: WIR-II.7840.22.7.2025.KG, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418), po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2025 r., znak: [...], stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2024 r., znak: [...], przenoszącej decyzję Starosty P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwóch budynków gospodarczych i szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe, na działkach nr ew. [...], [...] z obrębu [...] B., w jednostce ewidencyjnej [...] P.-obszar wiejski – utrzymał w mocy tę decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją Starosty P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono E. D. i P. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwóch budynków gospodarczych i szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe, na działkach nr ew. [...], [...] z obrębu [...] B., w jednostce ewidencyjnej [...] P.-obszar wiejski. Decyzją tego samego organu Nr [...] z dnia [...] czerwca 2024 r., znak: [...] przeniesiono ww. decyzję z dotychczasowego inwestora na skarżącego B.K.. Następnie dnia [...] grudnia 2024 r. wpłynęło do organu I instancji pismo E. i P. K. wnoszące o uchylenie wydanej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. przenoszącej pozwolenie na budowę. Pismem z dnia [...] grudnia 2024 r. organ niższej instancji zobowiązał skarżącego do przedłożenia oświadczenia, iż wyraża zgodę na uchylenie decyzji przeniesienia Starosty P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2024 r, nr rej. [...], z jednoczesnym potwierdzeniem że nie doszło do zawarcia porozumienia w sprawie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na ww. skarżący wskazał, że nie zgadza się na uchylenie ww. decyzji. Podniósł, że do zawarcia umowy sprzedaży nie doszło z winy sprzedających. Skarżący nie wykazał przy tym, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie właściwą procedurą będzie postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia decyzji, nie zaś dotyczące uchylenia decyzji – ze względu na brak posiadania przez skarżącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane niezbędne do uzyskania decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. W przypadku instytucji przeniesienia pozwolenia na budowę inwestor składając, zgodnie z art. 40 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma obowiązku przedkładania dokumentu, z którego wywodzi owo prawo. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenie takie składa się bowiem pod rygorem odpowiedzialności karnej. Oświadczenie to podlega badaniu przez organ jedynie w razie powzięcia wątpliwości co do tego, czy inwestor rzeczywiście legitymuje się takim prawem. W niniejszej sprawie, po wydaniu decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę, skarżący utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ponieważ nie doszło do zawarcia porozumienia w sprawie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości – co potwierdza dołączona do wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. kopia aktu notarialnego repertorium A nr [...] z dnia [...] listopada 2024 r., gdzie wskazano, że "(...) do chwili obecnej nie zawarli umowy przeniesienia własności w wykonaniu opisanej wyżej umowy warunkowej sprzedaży, -do chwili obecnej nie spełnił się żaden z warunków wypłaty przedmiotowego depozytu na rzecz którejkolwiek ze stron umowy § 2.1 Strony oświadczają że rozwiązują niemniejszym warunkową umowę sprzedaży, zawartą [...] października 2024 roku, przed M. S., notariusz w W. za [...]". Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub w słusznym interesie strony. W przedmiotowej sprawie stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę leży w interesie właściciela nieruchomości, który to jest jednocześnie jego pierwotnym inwestorem. W związku z powyższym organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2025 r., znak: [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2024 r., nr rej. [...] przenoszącej decyzję Starosty P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr. rej, [...]. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. rozstrzygnięcia, organ II instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] stycznia 2025 r. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do art. 162 § 1 k.p.a. istnieją trzy grupy przesłanek wygaśnięcia decyzji. Pierwsza obejmuje stan bezprzedmiotowości decyzji i wynikający z przepisów prawa obowiązek organu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Druga dotyczy przypadku, gdy zachodzi bezprzedmiotowość decyzji, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Trzecią grupę przesłanek ustawodawca powiązał z niedopełnieniem przez stronę ustanowionego w decyzji warunku. W ocenie organu odwoławczego zasadnym było stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2024 r., ze względu na brak legitymowaniem się skarżącego (nowego inwestora) prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 1a i b ustawy Prawo budowlane organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, w drodze decyzji, przenieść to pozwolenie na wniosek nowego inwestora, jeżeli do wniosku inwestor dołączy: oświadczenie o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja została wydana, lub kopię tej zgody. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością składa zatem nowy inwestor, powołując się na swój tytuł prawny rozumiany stosownie do art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane jako wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Podniesiono przy tym, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę może dokonać weryfikacji prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia. W związku z utratą przez skarżącego (nowego inwestora) prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wynika z Aktu Notarialnego repertorium A nr [...] rozwiązującego umowę warunkową sprzedaży repertorium A - [...], decyzja Nr [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. przenosząca decyzję o pozwoleniu na budowę na skarżącego stała się bezprzedmiotowa. Wobec powyższego zaistniała przesłanka uzasadniająca stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., słusznie więc organ I instancji wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] stycznia 2025 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Nr 651/OPO/2025 z dnia 22 kwietnia 2025 r., znak: WIR-II.7840.22.7.2025.KG złożył B. K. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 162 ust. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji na wniosek osoby nieuprawnionej. Zdaniem skarżącego, po uprawomocnieniu się decyzji przenoszącej decyzję o pozwoleniu na budowę poprzedni inwestorzy przestali być stronami postępowania, zaś kwestia złożonego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest nieaktualna w związku z wydaniem decyzji przenoszącej. Ponadto, skarżący wskazuje, że zgoda właścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przez skarżącego nie wynikała z umowy sprzedaży nieruchomości, lecz z uzgodnień dotyczących zagospodarowania działki. Natomiast przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzało umowę warunkową sprzedaży nieruchomości z dnia [...] października 2024 r. Skarżący wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację wskazaną w decyzji Nr 651/OPO/2025 z dnia 22 kwietnia 2025 r., znak: WIR-II.7840.22.7.2025.KG. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024r, poz. 1267), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2024r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Wojewody Mazowieckiego Nr 651/OPO/2025 z 22 kwietnia 2025r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. Nr [...] z [...] stycznia 2025r. stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2024 r., przenoszącej na B. K. decyzję Starosty P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. D. i P. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwóch budynków gospodarczych i szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe, na działkach nr ew. [...], [...] z obrębu [...] B., w jednostce ewidencyjnej [...] P.-obszar wiejski. Formalną podstawę wygaszenia decyzji stanowi art. 162 k.p.a. W § 1 tej normy w jej pkt 1 przyjęto, iż organ który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza, w drodze decyzji, jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. W przypadku gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające dla stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Istotą sporu w sprawie niniejszej pozostaje kwestia możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na jej bezprzedmiotowość związaną z utratą przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy podzielić stanowisko organów obu instancji, iż przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. może stanowić samodzielną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jednym z ograniczeń zasady wolności budowlanej jest konieczność posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Przepisy Prawa budowlanego wymagają od inwestora przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na różnych etapach procesu inwestycyjnego, tj. przy zgłoszeniu budowy (art. 30 ust. 2), przy złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę lub o pozwolenie na rozbiórkę (art. 32 ust. 4 pkt 2), przy przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 40 ust. 1), przy zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 3). Zgodnie z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, zobowiązany jest do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli zachodzą łącznie wszystkie przesłanki określone w tym przepisie, tzn.: uzyskanie zgody strony, na rzecz której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, przyjęcie przez podmiot (na rzecz którego przenoszona jest decyzja) wszystkich warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, złożenie przez podmiot (na rzecz którego przenoszona jest decyzja) oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Przeniesienie pozwolenia na budowę w swej istocie jest więc cesją praw, które w wyniku postępowania administracyjnego uzyskał określony podmiot. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenie takie składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej. Oświadczenie to podlega badaniu przez organ jedynie w razie powzięcia wątpliwości co do tego, czy inwestor rzeczywiście legitymuje się takim prawem. W niniejszej sprawie, po wydaniu decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę, skarżący utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ponieważ nie doszło do zawarcia porozumienia w sprawie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości co potwierdza Akt Notarialny repertorium A nr [...] rozwiązującego umowę warunkową sprzedaży repertorium A - [...] pomiędzy E. D. i P. K. – właścicielami nieruchomości stanowiącej działki ew. nr [...] i [...] opisanej w Księdze Wieczystej KW [...], a B. K., na rzecz którego nastąpiło przeniesienie pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że z ogólnej zasady wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego wynika, że prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jest ściśle powiązane z prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Inwestor powinien więc legitymować się prawem rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości, z którego wynika prawo do posiadania tej nieruchomości i realizacji na niej danej inwestycji lub przeprowadzenia na niej robót budowlanych, nie tylko w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę , lecz również przez cały okres realizacji inwestycji lub prowadzenia robót. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Mając na względzie konstytucyjną zasadę ochrony własności przez państwo, stwierdzić należy, że obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest nie tylko żądanie wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie, gdy stanowi to warunek wydania decyzji, lecz również uwzględnienie utraty przez inwestora tego prawa, jeżeli ma to wpływ na możliwość wykonania przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę i możliwość wykonywania przez właściciela nieruchomości jego prawa własności. Organy nie mogą ignorować faktu domagania się przez właściciela nieruchomości wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia budowlanego wydanego na rzecz innego podmiotu, które uniemożliwia właścicielowi wykonywanie jego praw na danej nieruchomości w sytuacji, gdy realizacja inwestycji lub prowadzenie robót budowlanych przez podmiot, który uzyskał pozwolenie stała się niemożliwa w świetle prawa cywilnego. Nawiązując do brzmienia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wyjaśnić należy, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany stanu prawnego, ale tylko w przypadku gdy powoduje taki skutek (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 14, Warszawa 2016 r., str. 802-803). Utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i brak zgody właściciela nieruchomości uniemożliwia wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Taka sytuacja powoduje - z jednej strony - bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może wykonywać decyzji, a z drugiej strony - naruszenie praw właściciela nieruchomości, który nie może sam przeprowadzić robót budowlanych i zrealizować na tej nieruchomości własnej inwestycji. Bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o przeniesieniu pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że E. D. i P. K. byli stronami postępowania o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę zakończonego decyzją Starosty P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2024r. oraz nadal są właścicielami nieruchomości inwestycyjnej i z tego faktu należy wywodzić ich interes prawny do wnioskowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę. Przypomnieć również trzeba, że to organ z urzędu zakwalifikował wniosek o uchylenie decyzji jako uruchomienie postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji. Natomiast kwestia poczynionych przez skarżącego nakładów na nieruchomość w związku z realizacja pozwolenia na budowę, pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania i może stanowić przedmiot ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, iż prawidłowe jest stanowisko organów, że w sprawie zaistniała przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przenoszącej pozwolenia na budowę. Skarżący nie przytoczył żadnych okoliczności, które mogłyby skutecznie przyjęte przez organy administracji architektoniczno-budowlanej domniemanie obalić. Z tego powodu należy uznać, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2024r. poz.935 ) skargę należało oddalić.