VII SA/Wa 1503/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 maja 2022 r. nr 474/OPON/2022 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z 26 maja 2022 r., nr 474/OPON/2022 Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu odwołania K Z (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Nr 543/PB/2021 z 13 lipca 2021 r., nr UD-XIII-WAB-AB.6743.205.2021.ZKU wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia z 19 maja 2021 r. dotyczącego budowy parterowego budynku rekreacji indywidualnej do czasowego wypoczynku z poddaszem nieużytkowym o powierzchni zabudowy 34,5 m2 oraz szczelnego zbiornika na nieczystości (szamba) żelbetonowego o pojemności 10 m3 na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżąca 19 maja 2021 r. dokonała zgłoszenia dotyczącego budowy parterowego budynku rekreacji indywidualnej do czasowego wypoczynku z poddaszem nieużytkowym o powierzchni 34,5 m2 oraz szczelnego zbiornika na nieczystości (szamba) żelbetonowego o pojemności 10 m3. Prezydent m. st. Warszawy, na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"), decyzją z 13 lipca 2021 r., wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia Skarżącej. Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z decyzją nr [...] Szefa Agencji Wywiadu z [...] lipca 2009 r. przedmiotowa działka ew. nr [...] znajduje się na terenie strefy ochronnej terenu zamkniętego położonego w [...]przy ul. [...], województwo [...], ustalonego decyzją nr [...] Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie ustalenia terenu zamkniętego. Na podstawie art. 2 pkt 2 decyzji nr [...] Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] lipca 2009 r. w strefie ochronnej terenu zamkniętego ustala się w odniesieniu do działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] zakaz zmiany dotychczasowego przeznaczenia i zakaz zabudowy. Zdaniem organu uznać zatem należy, że działka nr ew. [...], będąca wynikiem wtórnego podziału działki nr ew. [...], również podlega zakazowi zmiany dotychczasowego przeznaczenia i zakazowi zabudowy. Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie. Powołaną na wstępie zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z informacją z rejestru gruntów działka ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] widnieje w opisie użytkowym jako sad, a dla działek objętych zgłoszeniem prowadzona jest jedna księga wieczysta. Znajduje się ona na terenie strefy ochronnej terenu zamkniętego położonego w v przy ul. [...], województwo [...] , ustalonego decyzją nr [...] Szefa Agencji Wywiadu z [...] sierpnia 2007 r. w sprawie ustalenia terenu zamkniętego. Natomiast na podstawie art. 2 pkt 2 decyzji nr [...] Szefa Agencji Wywiadu z [...] lipca 2009 r. w strefie ochronnej terenu zamkniętego ustalono w odniesieniu do działki o nr ew. [...] z obrębu [...] zakaz zmiany dotychczasowego przeznaczenia i zakaz zabudowy. Organ odwoławczy podkreślił, iż decyzja nr [...] Szefa Agencji Wywiadu była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, tj. wyroku z 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3328/16 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Następnie powołując się na treść art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjnego i kartograficzne oraz art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że bazując na językowej wykładani ww. przepisów należy przyjąć, iż regulują one wspólnie w następujący sposób zasady tworzenia, dokumentowania i funkcjonowania w kontekście zasad zagospodarowania przestrzennego terenów zamkniętych oraz ich stref ochronnych: a) teren zamknięty ustanawia się decyzją właściwego ministra albo kierownika urzędu centralnego, b) dokumentacja geodezyjna określająca przebieg granic i powierzchnię terenu zamkniętego przekazywana jest przez organy wydające decyzje o zamknięciu terenu właściwym terytorialnie starostom w trybie art. 22, c) w przypadku objęcia terenu zamkniętego miejscowym planem zagospodarowania ustala się w tym planie tylko granice terenów zamkniętych oraz granice ich stref ochronnych, d) w strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Następnie wskazał, że dla działek obejmujących przedmiotowe zgłoszenie nie istnieje żaden plan zagospodarowania przestrzennego, ani nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie jest to także teren zamknięty, a wprowadzona na obszarze działki o nr ew. [...] z obrębu [...] strefa ochronna nie znajduje odzwierciedlenia ani w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gmin, ani w planach miejscowych, ani planach zagospodarowania przestrzennego województw. Niemniej jednak obowiązująca na tym terenie decyzja Szefa Agencji Wywiadu nr [...] z [...] lipca 2009 r. wprowadziła zakaz zmiany dotychczasowego przeznaczenia i zakaz zabudowy. Decyzja ta podlega pod pojęcie aktów prawa miejscowego, gdyż została wydana przez organ administracji rządowej, natomiast art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego wskazuje jednoznacznie, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza (...) inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Dla przedmiotowej inwestycji, która znajduje się na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], co prawda nie obowiązuje żaden plan zagospodarowania przestrzennego ani decyzja o warunkach zabudowy jednak wydana przez Szefa Agencji Wywiadu decyzja nr [...] z [...] lipca 2009 r., podlega pod pojęcie innych aktów prawa miejscowego, które definiuje się jako specyficzny rodzaj aktu powszechnie obowiązującego. Wskazując na powyższe Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że zasadnie organ pierwszej instancji złożył sprzeciw do zgłoszenia przedmiotowej inwestycji. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie w całości wraz z decyzją organu pierwszej instancji oraz o przeprowadzenie dowodu z decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 28 listopada 2014 r., nr 512/2014 na wykazanie faktu, że dla przedmiotowej działki (przed podziałem) była uprzednio wydana decyzja o warunkach zabudowy. Jednocześnie zwróciła się o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. polegający na: zaniechaniu wszechstronnej analizy charakteru decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr [...] z [...] lipca 2009r. oraz tego, czy stanowi ona podstawę do złożenia sprzeciwu od zgłoszenia, błędnym wskazaniu, że przedmiotowa działka jest wymieniona w treści decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr [...] z [...] lipca 2009 r., w sytuacji, gdy nie jest ona wymieniona w treści decyzji, błędnym wskazaniu, że dla przedmiotowej działki nie wydano decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy decyzją nr [...] z [...] listopada 2014 r. Prezydent m. st. Warszawy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz 20 szamb szczelnych na działce o nr ew. [...] obręb [...], 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez ich błędną interpretacje i przyjęcie, że Szef Agencji Wywiadu może nie tylko wyznaczać teren zamknięty, tj. tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa ale też strefy ochronne terenu zamkniętego, w sytuacji gdy wyznaczenie granic strefy ochronnej jest zadaniem gminy i może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, 3. przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa Budowlanego, przez jego zastosowanie z powołaniem się na decyzję Szefa Agencji Wywiadu nr [...] z [...] lipca 2009 r., w sytuacji, gdy ww. decyzja nie jest ani miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani też aktem prawa miejscowego, czy też przepisem lub decyzja administracyjną i jako taka nie może stanowić podstawy do złożenia sprzeciwu od zgłoszenia budowlanego. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. Wskazała m.in., powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2017 r., IV SA/Wa 3338/16, że decyzja Szefa Agencji Wywiadu nr [...] z [...] lipca 2009 r. była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, które stwierdziły, że nie jest decyzją administracyjną. Skarżąca podniosła także, że w jej ocenie decyzja Szefa Agencji Wywiadu z [...] lipca 2009 r. jest nieważna, bowiem organ ją wydający przekroczył swoje kompetencje wprowadzając zakaz zabudowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z 26 maja 2022 r., utrzymująca decyzję organu Prezydenta m.st. Warszawy z 13 lipca 2021 r., wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia skarżącej z 19 maja 2021 r. dotyczącego budowy parterowego budynku rekreacji indywidualnej do czasowego wypoczynku z poddaszem nieużytkowym o powierzchni zabudowy 34,5 m2 oraz szczelnego zbiornika na nieczystości (szamba) żelbetonowego o pojemności 10 m3 na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Zdaniem Sądu Wojewoda Mazowiecki prawidłowo uznał w zaskarżonej decyzji, iż na ww. działce obowiązuje zakaz zabudowy wprowadzony decyzją Szefa Agencji Wywiadu nr [...] z [...] lipca 2009 r. Dla rozpoznania niniejszej sprawy istotne znaczenie ma okoliczność, iż kwestia możliwości zabudowania przedmiotowej działki była już przedmiotem rozważań sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powyższy przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Podkreślenia wymaga, że o ile ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie to "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Stosownie natomiast do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98). W orzeczeniu z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1014/19, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, to może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 16 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1549/14, wskazał na konieczność uwzględniania zapisów decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr [...] z [...] lipca 2009 r. w sprawie strefy ochronnej. Powołując się na ww. decyzję wprost wskazał, że na działce nr [...] z obrębu [...] obowiązuje zakaz zabudowy. W ocenie Sądu wytyczne w powyższym wyroku są jasne i bezwarunkowe. W wyroku tym Sąd przesądził, iż na działce nr [...] z obrębu [...] nie ma możliwości zabudowy, z uwagi na zapisy zawarte w decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr [...] z [...] lipca 2009 r. Wprawdzie postępowanie, które było przedmiotem kontroli Sądu, dotyczyło ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], jednakże nie można uznać, że zakaz zawarty w ww. decyzji nie odnosi się do postępowania w sprawie budowy budynku na podstawie zgłoszenia na działce nr ew. [...], powstałej w wyniku jej podziału (kwestia wtórnego podziału działki nie była kwestionowana przez skarżącą). Prowadziłoby to do sytuacji, że dla budynków, dla których wymagane jest wydanie pozwolenia na budowę, obowiązuje zakaz zabudowy zawarty ww. decyzji, natomiast dla inwestycji wymagających jedynie zgłoszenia zabudowy, taki zakaz nie obowiązuje. Ważność tej decyzji nie może być bowiem w różny sposób oceniana w zależności od rodzaju postępowania w którym badana jest możliwość zabudowy przedmiotowej działki. Decyzja Szefa Agencji Wywiadu nr [...] z [...] lipca 2009 r. ustanawia całkowity zakaz zabudowy działek w niej wskazanych. Tym samym skoro w prawomocnym wyroku z 16 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1549/14 Sąd wprost wskazał, że na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] obowiązuje zakaz zabudowy, na podstawie decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr [...] z [...] lipca 2009 r., to stwierdzić należy, że działka nr ew. [...], będąca wynikiem wtórnego podziału działki nr ew. [...], również podlega zakazowi zmiany dotychczasowego przeznaczenia i zakazowi zabudowy. Jak już bowiem wskazano powyżej, jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się ono także do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, iż decyzja Szefa Agencji Wywiadu nr [...] z [...] lipca 2009 r. była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, które jednoznacznie stwierdziły, że nie jest ona decyzją administracyjną, podnieść należy, że w prawomocnym wyroku z 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3328/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzja Szefa Agencji Wywiadu nr [...] z [...] lipca 2009 r. jest aktem o charakterze generalnym, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że prawnie niedopuszczalnym jest kontrolowanie go w postępowaniu nadzorczym, regulowanym przepisami art. 156 i nast. k.p.a. Tym samym, w żaden sposób Sąd nie podważył konieczności uwzględnienia ww. decyzji przy badaniu możliwości zabudowy działek w niej wskazanych. O potrzebie wzięcia pod uwagę decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr [...] z [...] lipca 2009 r., w tym zakresie, przesądzono w powyżej wskazanym wyroku z 16 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1549/14. Z akt sprawy nie wynika aby ww. decyzja została uchylona, czy też w inny sposób wyeliminowana. W tych okolicznościach za słuszne uznać należy stwierdzenie organu odwoławczego, że art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego wskazuje jednoznacznie, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza (...) inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Skoro w niniejszej sprawie dla sąsiedniej działki na podstawie art. 4 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ustalono teren zamknięty, a dodatkowo Szef Agencji Wywiadu ustalił dla działki objętej zgłoszeniem Skarżącej strefę ochronną ww.terenu zamkniętego,z którego wynika zakaz zabudowy,to należy uznać, że planowana budowa naruszałaby obowiązujące przepisy prawa. Stąd kontrolowany sprzeciw wyrażony w zażarzonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 26 maja2022r. należy uznać za zgodnyz prawem.Mając powyższe na uwadze uznać należy, że argumentacja skarżącej zawarta w skardze, nie mogła podważyć prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Końcowo wskazania wymaga, że nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 28 listopada 2014 r., nr 512/2014 na okoliczność, iż dla przedmiotowej działki (przed jej podziałem) była wydana decyzja o warunkach zabudowy. Okoliczność, której wykazania domaga się skarżąca, pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy. Jak już wskazano, Sąd w niniejszej sprawie związany jest oceną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1549/14 oraz z 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3328/16. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.