VII SA/Wa 1506/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2006r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1506/05 UZASADNIENIE Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego ( Dz. U. Nr 89 , poz. 414 , ze zm.) - zobowiązał D. K. do przebudowy zadaszenia , zgodnie z projektem przedstawionym w inwentaryzacji budowlanej schodów zewnętrznych do piwnicy budynku przy ulicy [...] w [...] . W uzasadnieniu wskazał ,że dostarczona przez inwestorkę dokumentacja z propozycją jednospadowego lekkiego zadaszenia z kalenicą usytuowaną bezpośrednio pod płytą balkonową pierwszego piętra i okapem poza obrysem dotychczasowego istniejącego daszka poziomego uniemożliwią wejście na balkon usytuowanego wyżej lokalu . Pismem z dnia 19 kwietnia 2004 r. ( data wpływu ) A. D. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. Wskazała, że jako współwłaścicielka budynku zlokalizowanego w [...] przy ulicy [...] nie wyraziła zgody na samowolną przebudowę i zmianę sposobu użytkowania części lokalu piwnicznego na solarium ( aktualnie zlikwidowanego ) , dobudowę zewnętrznych schodów do przedmiotowej piwnicy od strony podwórza ,ogrodzenia ich metalową balustradą i usytuowaniu poza granicami starego balkonu . W ocenie wnioskodawczyni organ nie mógł wydać kwestionowanej aktualnie decyzji gdyż nie dysponował jej zgodą a wykonane przez inwestorkę roboty przekraczały zakres zwykłego zarządu. Po rozpatrzeniu wniosku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa , 157 § 1 i § 2 kpa oraz art. 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1997 r. W uzasadnieniu wskazał ,że w budynku przy ulicy [...] w [...] doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części lokalu piwnicznego na solarium oraz dobudowania zewnętrznych schodów od strony podwórza , które ogrodzone zostały stalową balustradą i zadaszone . Inwestorem robót była D. K . Po stwierdzeniu tego faktu Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1997 r. wstrzymał w trybie natychmiastowym w oparciu o art. 50 w zw. z art. 71 Prawa budowlanego użytkowanie solarium . Po wstrzymaniu robót , inwestorka w dniu 30 września 1997 r. przedłożyła stosowne dokumenty celem doprowadzenia zmienionego samowolnie sposobu użytkowania piwnicy do stanu zgodnego z prawem i wznowienia użytkowania solarium . Stronami tego postępowania była inwestorka oraz Zrzeszenie [...] w [...] jako administrator budynku - zgodnie z umową notarialną z dnia [...] grudnia 1991 r. To w ocenie organu przesądziło o prawidłowości postępowania . Poza tym zdaniem organu, decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne . Po rozpatrzeniu odwołania A. D. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia . W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał ,że nie podziela poglądu organu I instancji jakoby kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne co było przyczyną odmowy stwierdzenia jej nieważności . Nadto wskazał ,że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyjaśnienia będzie wymagało: - kiedy doszło do samowoli budowlanej * kto był współwłaścicielem budynku w dacie wydania kwestionowanej decyzji * jak była treść umowy w przedmiocie powierzenia administrowania budynku - kto ze współwłaścicieli budynku wyraził pisemną zgodę na zmianę sposobu użytkowania. Wyjaśnienie tych okoliczności zdaniem organu odwoławczego miało na celu ustalenie kto w dacie wydania decyzji dysponował prawem do nieruchomości w celach budowlanych co pozwoli na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa , 157 § 1 i § 2 kpa , 158 § 1 kpa - stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. zobowiązującej D. K. do przebudowania zadaszenia schodów zgodnie z projektem przedstawionym w inwentaryzacji budowlanej schodów zewnętrznych do piwnicy w budynku przy ulicy [...] w [...] w -terminie do 31 grudnia 1997 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano ,że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1997 r. r. wstrzymano w trybie natychmiastowym w oparciu o art. 50 w zw. z art. 71 Prawa budowlanego użytkowanie solarium w zaadaptowanym pomieszczeniu piwnicy . Inwestorka w odpowiednim terminie przedłożyła część nakazanych dokumentów oprócz dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane . Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] października 1997 r. wezwał do dostarczenia brakującego dokumentu . Z załączonego do akt oświadczenia z dnia 6 sierpnia 1997 r. wynikało ,że prawie wszyscy współwłaściciele nieruchomości przy ulicy [...] w [...] wyrazili zgodę na dokonanie zmiany sposobu użytkowania piwnicy oraz dobudowę schodów ogrodzonych balustradą. Zgody tej nie wyrazili jedynie małżonkowie [...] oraz zarządca nieruchomości Zrzeszenie [...] w [...] . Mimo to Prezydent [...] wydał kwestionowaną decyzję z dnia [...] grudnia 1997 r. w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego i zobowiązał inwestora do przebudowy zadaszenia zgodnie z projektem przedłożonym w inwentaryzacji. Poza tym decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ wydał po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia z dnia [...] sierpnia 1997 r. wydanego na podstawie art. 50 prawa budowlanego. Wobec tych ustaleń [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał ,że kwestionowaną decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. K. wskazując, że administrator budynku Zrzeszenie [...] w [...] nie miało kompetencji do wyrażania zgody w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodę na dokonanie zmiany sposobu użytkowania piwnicy oraz dobudowę schodów z zadaszeniem wyraził E. D. ( mąż skarżącej ) a w imieniu E. M. jej upoważniony bratanek P. W. Skarżąca podniosła ,że organ wadliwie łączy treść postanowienia z dnia [...] sierpnia 1997 r. z decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. z art. 51 Prawa budowlanego gdyż postanowienie dotyczyło zmiany sposobu użytkowania a decyzja dotyczyła zabudowy schodów. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją dnia [...] marca 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. W uzasadnieniu wskazał, że stan faktyczny sprawy polegał na dokonaniu przez D. K. zmiany sposobu użytkowania części piwnicy na solarium wraz z dobudową zewnętrznych schodów od strony podwórza, ogrodzeniu ich stalowa balustradą i zadaszeniu. Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1997 r. na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w zw. z art. 71 w/w ustawy wstrzymał użytkowanie piwnicy jako solarium . Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. Prezydent [...] zobowiązał D. K. do przebudowy zadaszenia zgodnie z projektem przedstawionym w inwentaryzacji budowlanej . W okresie od 4 do 31 grudnia 1997 r. inwestorka uzyskała zgodę części współwłaścicieli budynku na dokonaną przez nią zmianę . Zgody tej nie wyraziła A. D . Jednak mimo braku zgody wszystkich współwłaścicieli zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ mógł zastosować przepis art. 51 Prawa budowlanego gdyż przepisy dopuszczające możliwość legalizacji samowoli budowlanych dokonanych w tym trybie nie uzależniają stosowania procedury od wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane . Stąd brak zgody współwłaścicieli nie stanowił przeszkody do zastosowania przepisu art. 71 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego i nie mógł być podstawą do stwierdzenia nieważności. Jednocześnie organ uznał ,że decyzja z dnia [...] grudnia 1997 r. była wydana z naruszeniem art. 51 ust 1 Prawa budowlanego . Przepis ten stanowił bowiem ,że można wydać decyzję o jakiej w nim mowa przed upływem 2 miesięcy od dnia doręczenia stronom postanowienia o wstrzymaniu robót. Postanowienie to doręczone zostało stronie w dniu 6 sierpnia 1997 r. i decyzja mogła być wydana najpóźniej w dniu 6 października 1997 r. , wydana zaś została w dniu [...]grudnia 1997 r. Jednak to naruszenie w ocenie organu nie stanowiło rażącego naruszenia prawa . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła A. D. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze podniosła ,że skutkiem przekroczenia terminu z art. 51 ust 1 w zw. z art. . 50 ust 4 Prawa budowlanego nie jest wyłącznie utrata ważności postanowienia z dnia [...] sierpnia 1997 r. o czym stanowi wprost art. 50 ust 4 tej ustawy ale również wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r. bez podstawy prawnej , co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem skarżącej stan faktyczny sprawy nie uzasadniał wydania decyzji z art. 51 Prawa budowlanego .W dacie orzekania przez organ roboty budowlane były już zakończone a nie wskazano ,że chodzi o inny przypadek samowoli niż określony w art. 48 . Skarżąca przywołała orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z których wynikało ,że niezachowanie terminu określonego w art. 50 ust 4 Prawa budowlanego wyklucza możliwość zastosowania rozwiązań określonych przepisem art. 51 tej ustawy . Wskazała nadto ,że współwłaściciele wyrazili zgodę na pobudowanie balustrady gdy tymczasem wykonano wysokie wygrodzenie całych schodów aż do balkonu . Takie roboty w ocenie skarżącej powinny być uzgodnione z konserwatorem zabytków, organem sanitarnym i straży pożarnej . Nadto podniosła , że organ ograniczył się do kwestii zadaszenia a nie odniósł się do całości samowoli, która spowodowała istotną zmianę w elewacji i konstrukcji budynku . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie prawa ma charakter rażący wówczas gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w oderwaniu od stanu prawnego sprawy i stanowi wręcz jej zaprzeczenie. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2002 r. sygn. akt I SA 1130/00 (LEX nr 82641) wskazano ,że " przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem." Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości ,że art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji przewidywał możliwość wydania ( przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 tej ustawy ) nakazu określającego czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającego termin wykonania tych czynności. Organ nałożył na inwestorkę D.K obowiązek przebudowy zadaszenia na schodach zewnętrznych do piwnicy wykonanych bez pozwolenia budowlanego . Mając na uwadze jedynie ten aspekt sprawy , czyli porównanie podstawy prawnej i zawartego w decyzji rozstrzygnięcia można by uznać, iż rozstrzygnięcie jest zasadne i prawa nie narusza . Tymczasem zastosowanie tego przepisu i wydanie decyzji o określonej treści powinno zostać ocenione w całokształcie stanu faktycznego zaistniałego w sprawie oraz przyjętej przez organ procedury . Z materiału dowodowego sprawy wynikało ,że prowadzone przez organ postępowanie dotyczyło samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania części piwnicy i przeznaczenie jej na solarium . Wynika to z treści postanowienia z dnia [...] sierpnia 1997 r. którym wstrzymano w trybie natychmiastowym w oparciu o art. 50 w zw. z art. 71 Prawa budowlanego użytkowanie solarium w zaadaptowanym pomieszczeniu piwnicy . Przepis art. 71 ust 3 Prawa budowlanego stanowił , że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51, właściwy organ mógł nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Tymczasem kwestionowana decyzja nie jest taką , która rozstrzygałaby jakąkolwiek kwestię z punktu widzenia stanu faktycznego sprawy. Nie dotyczyła bowiem postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania piwnicy ani nie rozstrzygała o lasach samowoli budowlanej , którą organ stwierdził w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 1997 r. Zatem choć formalnie organ mógł wydać w oparciu o przepis powołany w podstawie prawnej decyzji kwestionowane rozstrzygnięcie to jednak w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy decyzja pozostawała w oderwaniu od niego . Organ odniósł się jedynie do zadaszenia schodów nie uwzględniając , iż postępowanie dotyczyło zmiany sposobu użytkowania części piwnicy oraz samowolnie wykonanych robót budowlanych zmieniających elewację budynku poprzez dodanie nowych elementów ( schodów ) . Nie dokonał żadnych ustaleń co do prawidłowości tych robót w aspekcie przepisów techniczno -budowlanych . Stan sprawy po wydaniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. był taki , iż nadal nie jest wiadomo czy organ dokonał legalizacji samowoli budowlanej tak w aspekcie zmiany sposobu użytkowania jak robót budowlanych , czy też tak się nie stało . Tego aspektu sprawy organy rozpatrujące sprawę w postępowaniu nieważnościowym nie uwzględniły skupiając się na okolicznościach mających zdaniem Sądu poboczne znaczenie . Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji odniósł się jedynie do zagadnienia zgody podmiotów dysponujący nieruchomością na cele budowlane oraz uznania ,że wydanie decyzji z art. 51 Prawa budowlanego po upływie dwóch miesięcy od doręczenie postanowienia o którym mowa w art. 50 Prawa budowlanego nie jest rażącym naruszeniem prawa . Istotnie brak zgody współwłaścicieli nie stanowił przeszkody do zastosowania przepisu art. 71 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego. Jednakże należy podkreślić , że rozstrzygnięcie sprawy w sposób wynikający z decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r. pozostawało w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy oraz przyjętej przez organ procedury. Kwestia ta wymaga ponownego zbadania przez organ odwoławczy a odpowiedniej oceny kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organ powinien dokonać przy uwzględnieniu powyższych uwag . Mając to na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt la ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /. Na podstawie art. 152 w/w ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienie się niniejszego wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy .