VII SA/Wa 1506/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński ( spr.), Protokolant st. sek. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A.S. i P.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz A.S. i P.S. kwotę 500 (złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania A. i P.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2010r. orzekającej o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...], przy ulicy [...] w [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na następujących ustaleniach i rozważaniach: Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w związku z pismem A. i P.S. W trakcie czynności kontrolnych, które odbyły się w dniu [...] maja 2009r. stwierdzono, że inwestor realizuje budowę na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2003r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na budowę, która decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r została przeniesiona na rzecz [...] Spółki z o.o. W trakcie oględzin ustalono że wykonano czterdzieści stanowisk parkingowych podczas gdy w zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidziano 48 miejsc. Zmieniono również lokalizacją ścianek działowych ( za zgodą projektanta). Pełnomocnik inwestora oświadczył natomiast, że miejsca parkingowe w ilości przewidzianej w projekcie budowlanym zostaną wykonane przed oddaniem inwestycji do użytkowania. Decyzją wydaną w I – ej instancji ( z dnia [...] lutego 2010r ) umorzono postępowanie w sprawie dotyczącej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego będącego przedmiotem sporu. Organ odwoławczy zauważył jednak, że nie można stwierdzić czy odwołanie od powyższej decyzji, które wnieśli A. i P.S. wpłynęło do organu powiatowego w ustawowym terminie przewidzianym w art. 129 § 2 Kpa, gdyż w aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru weryfikowanej decyzji z powodu nie uznania skarżących za stronę w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Podkreślono również że [...] WINB w toku postępowania odwoławczego zlecił organowi I –ej instancji przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości stron niniejszego postępowania, a w szczególności wykazanie, czy A. i P.S. posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 i 29 Kpa. Odnosząc się do powyższej kwestii [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że odwołanie złożyły osoby, które zamieszkują na działce sąsiadującej z działką inwestora. Sam fakt sąsiedztwa nie powoduje jednak automatycznie powstania interesu prawnego po stronie skarżących, gdyż musi on wynikać z naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, które dają możliwość konkretnemu podmiotowi dochodzenia praw w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu odwoławczego w omawianej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Podkreślono również, że A. i P.S. nie zostali uznani za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornego budynku mieszkalnego. Analiza art. 28 Kpa oraz m.in. ewentualnego obszaru oddziaływania tegoż budynku prowadzi do wniosku, że A. i P.S. posiadają interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy, o której mowa. Tym samym – w ocenie organu II instancji nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa, co z kolei powoduje że nie mogli skutecznie wnieść odwołania. Nawiązując do prośby skarżących zawartej w odwołaniu o dokonanie w postępowaniu odwoławczym czynności kontrolowanych na terenie budowy wyjaśniono że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane w tym konkretnym przypadku należy do kompetencji organu I instancji czyli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. W konkluzji powyższych rozważań stwierdzono, iż uznanie przez organ odwoławczy , że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa.,powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyli w całości A. i P.S. zarzucając jej naruszenie art. 7, 28,77 § 1 105 § 1 i 107 § 3 Kpa. Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wg norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in. że: 1) Inwestor w toku prac budowlanych w miejscu gdzie zgodnie z projektem miała znajdować się hala garażowa umiejscowił dwa oszklone lokale o charakterze prawdopodobnie użytkowym, co stanowi w sposób oczywisty istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, 2) Brak jest normy prawnej, która odmiennie określałaby krąg osób uprawnionych do udziału w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego co oznacza, iż w takim postępowaniu winien mieć zastosowanie art. 28 Kpa. Gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w przedmiocie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę wyłącznie do inwestora to taka regulacja zostałaby – zdaniem skarżących wyraźnie w ustawie zapisana tak jak w przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. 3) Organ I instancji doręczył skarżącym zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak i przeprowadzeniu oględzin. Nadto doręczył im decyzję kończącą postępowanie pierwszoinstancyjne co oznacza iż uznał ich za stronę, 4) Skarżący wywodzą swój interes prawny nie z samego faktu sąsiedztwa, lecz z faktu naruszeniem prawa przez realizowaną inwestycję. Mają zatem pełne podstawy domagać się od organów nadzoru budowlanego wyegzekwowania tego by budowa była prowadzona zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co następuje: Wyznacznikiem kręgu podmiotowego sprawy administracyjnej jest przedmiot tej sprawy, albowiem przedmiot postępowania decyduje o tym jakie przepisy prawa materialnego będą podstawą rozstrzygnięcia. Ustawa Prawo budowlane w określonych przepisach wskazując na przedmiot sprawy ściśle określa podmioty, które są stronami postępowania wskazanego w danym przepisie. I tak art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy spraw, których przedmiotem jest pozwolenie na budowę . Artykuł 40 ust. 3 w/w regulacji wskazuje kto jest stroną w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Z kolei art. 59 ust 7 określa kto jest stroną w sprawie o pozwolenie na użytkowanie. Powyższe przepisy Prawa budowlanego mają niewątpliwie charakter szczegółowy w stosunku do art. 28 Kpa zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powyższe oznacza, iż w sprawie będącej przedmiotem osądu przymiot strony w przypadku A. i P.S. winien być oceniany z uwzględnieniem treści art. 28 Kpa. Organ II instancji powołując się na powyższy przepis w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie jest jednak w pełni konsekwentny. Wskazuje bowiem że analiza jego treści, oraz konkretnego obszaru oddziaływania obiektu prowadzi do wniosku iż małż. S. posiadają wyłącznie interes faktyczny. Przypomina jednocześnie, że w/w nie zostali uznani za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornego budynku. Jak już jednak podkreślono wcześniej do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ma zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który wskazuje, iż stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. To jednak czy skarżący słusznie zostali pominięci w takim postępowaniu nie należy do oceny sądu w sprawie niniejszej. Kwestia ta może być bowiem badana w ewentualnym postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę, w którym skarżący będą mogli wykazywać ( z powołaniem się na rat. 145 § 1 pkt 4 kpa), że ich nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy winien również odnieść się do tego czy istotnie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skarżący zostali uznani za stronę czy też nie. Kategoryczne stwierdzenie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przesądził, iż nie są stroną w postępowaniu przed tym organem jest na obecnym etapie postępowania nieuprawnione. Organ ten wprawdzie umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 Kpa, jednakże z uzasadnienia jego rozstrzygnięcia wynika, iż uczynił to z powodu przesłanek przedmiotowych, a nie podmiotowych. Niezrozumiałe, a przede wszystkim niepełne są wywody [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego poczynione w kwestii terminowości złożonego od decyzji pierwszoinstancyjnej odwołania. Organ odwoławczy podkreśla bowiem, że nie można stwierdzić czy odwołanie to wpłynęło do organu powiatowego w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 Kpa., albowiem w aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru weryfikowanej decyzji. Dalej jednak stwierdza że stało się tak dlatego, iż organ I –ej instancji nie uznał skarżących za stronę toczącego się przed nim postępowania i to w sytuacji kiedy tenże organ doręczył skarżącym zawiadomienie o wszczęciu postępowania o przeprowadzeniu oględzin. Doręczył również wydaną przez siebie decyzję z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania do [...] WINB. Podkreślenia wymaga również i to, że organ odwoławczy praktycznie w ogóle nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Rozstrzygając sprawę ponownie [...] WINB winien także zająć stanowisko co do tego, czy skarżący wskazują w związku z realizowaną inwestycją ( z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego) na to czy narusza ona ich prawa podmiotowe związane z nieruchomością, której są właścicielami. Chodzi np. o to czy sporna inwestycja ogranicza możliwość zabudowy ich nieruchomości. Należy przy tym pamiętać, że nie każda budowa realizowana w sposób sprzeczny z decyzją o pozwoleniu na budowę , (z odstępstwami od niej) , rodzi po stronie właściciela nieruchomości sąsiedniej przymiot strony w postępowaniu dotyczącym tychże odstępstw. To jednak czy tak jest winno być przedmiotem rzetelnej oceny dokonanej na gruncie stanu faktyczno – prawnego sprawy niniejszej. Przy ponownym, rozpatrzeniu sprawy organ weźmie pod uwagę powyższe uwarunkowania. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu jest art. 145 § 1 lit c p.p.s.a.