VII SA/Wa 1506/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak(spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu zażalenia S[...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015r., znak: [...], odmawiające wszczęcia na wniosek [...] postępowania w sprawie stwierdzenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce [...] sp. z o.o. w [...] pozwolenia na przebudowę wyciągu orczykowego nr [...] na kolej linową krzesełkową wraz z infrastrukturą i budynkami technicznymi - sterówkami oraz rozbiórkę wyciągu orczykowego wraz ze stacją górną i częściową rozbiórkę stacji dolnej (budynek techniczny z pomieszczeniem socjalnym) w miejscowości [...] na działkach nr ewid. [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 §1 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione organ postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Stosownie do art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) art. 31 § 1 Kpa nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek przewiduje art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiący, że art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej ustawa środowiskowa). W takim przypadku należy stosować art. 44 w/w ustawy z dnia 3 października 2008 r., który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Oznacza to, że w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę z żądaniem na podstawie art. 31 §1 kpa wystąpić mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej. Powołując się na treść art. 3 ust. 1 pkt 10 cytowanej ustawy oraz §9 pkt 1-9 statutu [...] organ uznał, ze jest ono organizacją ekologiczną w rozumieniu tego przepisu, zatem może uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Następnie organ wyjaśnił, że na gruncie obowiązującego stanu prawnego katalog spraw, w których udział społeczeństwa musi być zagwarantowany, został określony bardzo precyzyjnie. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzona jest ocena oddziaływania na środowisko. Odwołując się do przepisów art. 61 ust. 1, art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na cztery przypadki, w których w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany podkreślając, że jest to katalog zamknięty. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2013r. Wójta Gminy [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedmiotowej inwestycji i decyzja ta w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ([...] sierpnia 2013r.) pozostawała w obrocie prawnym. Nie wynika z niej konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko . Podsumowując organ stwierdził, że w niniejszej sprawie organ stopnia podstawowego nie przeprowadził oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Co więcej konieczność przeprowadzenia takiego postępowania w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Również inwestor nie wnioskował o przeprowadzenie takiej oceny. Ponadto organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie stwierdził, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego podkreślił, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko aktualizuje się w określonych sytuacjach dopiero w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę i nawet ewentualna możliwość stwierdzenia w postępowaniu nieważnościowym, iż brak tej oceny narusza przepisy ustawy środowiskowej nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej na prawach strony. Ustalenie, że w odniesieniu do danego zamierzenia inwestycyjnego nie przeprowadzono oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przesądza o konieczności negatywnego rozpoznania wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2011r. sygn. akt II OSK1622/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1258/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012r., VII SA/Wa 1562/11. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosło [...] z siedzibą w [...] zarzucając błędne zastosowanie art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepis ten zdaniem skarżącego [...] wyłącza udział organizacji społecznej jedynie w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Postępowanie o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest jednak odrębnym postępowaniem, do którego art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie ma zastosowania. Skarżący wskazał nadto, że po złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego zaszły nowe okoliczności przemawiające za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt II SA/G1 1635/13) uchylił decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, która poprzedzała wydanie decyzji o pozwoleniu na przebudowę dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżonemu postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015r. nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, a tylko w takim aspekcie sprawowana jest sądowa kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Stosownie do art. 31 §1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu – jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Art. 31 kpa nie stosuje się jednak w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę – art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego z wyjątkiem przewidzianym w art. 28 ust. 4 cytowanej ustawy stanowiącym, iż ust. 2 i 3 art. 28 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. W tym przypadku stosuje się art. 44 powołanej ustawy. Stosownie do art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Niesporne w niniejszej sprawie jest, że skarżące [...] jest organizacją ekologiczną, która może uczestniczyć w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Przy czym udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę wymagany jest jedynie w przypadku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisk. Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach: 1) postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2) postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1. (art. 61 ust. 1 ustawy środowiskowej). Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem m. in. decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej). Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, przeprowadza się także: 1) na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji; 2) jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 ustawy środowiskowej). Po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w ust. 1, regionalny dyrektor ochrony środowiska występuje do organu właściwego do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 lub 18, o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w trybie art. 33-36 i art. 38 (art. 90 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy środowiskowej). Z treści powołanych wyżej przepisów wynika, że katalog sytuacji, w których wymagany jest udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest zamknięty. Ponieważ żadna z wymienionych sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie nie była przeprowadzona ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W rozpoznawanej sprawie skarżące [...] żądało wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (przebudowę) wyciągu orczykowego w [...]. Niewątpliwie ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę poprzedzona była postępowaniem, w którym nie miał miejsca udział społeczeństwa (decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2013r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania wyżej wymienionego przedsięwzięcia na środowisko). Konsekwencją tego był brak możliwości udziału organizacji ekologicznych na prawach strony w tym postępowaniu. Skoro zatem w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę nie był wymagany udział społeczeństwa, to tym bardziej udział ten nie jest wymagany w nadzwyczajnym postępowaniu, którego celem jest weryfikacja decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę pod kątem wystąpienia w niej wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Bez wpływu na takie stanowisko pozostaje zdaniem Sądu fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 lutego 2014r. sygn. akt II SA/GI 1635/13, uchylił decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, które poprzedzało wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko aktualizuje się bowiem w określonych sytuacjach dopiero w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę i nawet ewentualna możliwość stwierdzenia w postępowaniu nieważnościowym, iż brak tej oceny narusza przepisy ustawy środowiskowej nie może stanowić podstawy dopuszczenia do tego postępowania organizacji społecznej na prawach strony. Ustalenie, że w odniesieniu do danego zamierzenia inwestycyjnego nie przeprowadzono oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przesądza zdaniem Sądu o konieczności negatywnego rozpoznania wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Adminidtracyjnego z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt II OSK1622/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1258/11). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 53, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.