VII SA/Wa 1507/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] maja 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U 2013 r., poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołań D. W., W. Ł. i J. W. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. [...]) stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. ([...]) uchylającej własną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r., ([...]) - uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., ([...]) i odmawiającą zmiany decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. ([...]), udzielającej W. Ł. pozwolenia na budowę tymczasowych pawilonów handlowych w [...]przy ul. [...] na 5 lat (dz. nr [...]) i odmawiającą zmiany terminu użytkowania na czas nieoznaczony - oraz zmieniającą w decyzji z dnia[...]grudnia 2001 r. okres użytkowania obiektów tymczasowych z dnia 1 lipca 2006r. na czas nieoznaczony. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Starosta [...] odmówił zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. w zakresie terminu użytkowania ww. obiektów tymczasowych. Po wznowieniu postępowania Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił decyzję z [...] kwietnia 2008 r. i odmówił przedłużenia użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych z dnia [...] lipca 2006 r. na czas nieoznaczony. Po wznowieniu postępowania na wniosek D.i J. W., Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. uchylił decyzję własną z dnia[...]lipca 2009 r. i przedłużył w decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych na czas nieoznaczony. Organ II instancji podniósł, że obiekty tymczasowe podlegają rozbiórce z mocy prawa, z upływem oznaczonego w decyzji terminu. Uchylenie lub zmiana, może mieć miejsce do ostatniego dnia obowiązywania decyzji, a po jego upływie jest niedopuszczalna. Zdaniem organu decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r. nie mogła być już zmieniona w zakresie czasu użytkowania, a tym bardziej w trybie art. 36 a Prawa budowlanego. Dodał, że na możliwość zmiany ww. decyzji nie ma wpływu podpisany 25 maja 2006 r. aneks do umowy dzierżawy, przedłużający dzierżawę na czas nieoznaczony. Przepisy nie uzależniają bowiem określenia terminu rozbiórki od prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pozwolenie na budowę przestało funkcjonować, poza obowiązkiem rozbiórki obiektów tymczasowych. Podpisanie aneksu stanowiło przesłankę do wznowienia postępowania, jednak nie była ona istotna dla sprawy, a więc nie było podstaw do uchylenia i zmiany decyzji z [...] grudnia 2001 r., na mocy art. 36 a Prawa budowlanego. Doszło zatem do rażącego naruszenia art. 36 a ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożył J. W. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego wbrew obowiązkowi z art. 77 kpa, a w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i porządzenie uzasadnienia niezgodnego z art. 107 § 3 kpa; - art. 156 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. wydano bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; - art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię. Skarżący wskazał, że 29 maja 2006r. wystąpił o zmianę okresu użytkowania w pozwoleniu na budowę, załączając aneks z 25 maja 2006 r. do umowy dzierżawy. W ocenie skarżącego art. 32-35 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany, co oznacza, że czynności wymienione w tych przepisach są wykonywane w zakresie zmiany. Dlatego dołączył do wniosku tylko te dokumenty, których dane uległy dezaktualizacji na skutek proponowanego odstąpienia. Organ dokonuje badania tylko w zakresie zmiany, stąd wniosek wraz z załączonymi dokumentami był zgodny z prawem. Wbrew zatem twierdzeniom organów wniosku o przedłużenie nie złożono po upływie okresu ważności decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. We wniosku z dnia 7 sierpnia 2012 r. organ powiatowy błędnie wskazał, że inwestor przez 6 lat nie występował o przedłużenie czasu użytkowania, ponieważ taki wniosek złożył 29 maja 2006 r. Skarżący podkreślił, że w dacie wydania decyzji z[...]lipca 2009 r. organowi nie był znany fakt, że inwestor posiada decyzję z [...] września 2006 r. i postanowienie z [...] grudnia 2011 r. potwierdzające możliwość kontynuacji użytkowania pawilonów. Zdaniem strony, nawet gdyby uznać, iż doszło do naruszenia prawa, to nie może być mowy o naruszeniu rażącym. Odmienna argumentacja prowadziłaby do wniosku, że działanie Starosty[...]z jednej strony należy uznać za prawidłowe i zgodne z prawem (zawieszenie w trybie art. art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 51 pr. b.), z drugiej skutki tego działania miałyby prowadzić do rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. Poddaną kontroli Sądu decyzją organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2012 r., uchylającej - we wznowionym postępowaniu - decyzję z [...] lipca 2009 r. (uchylającą decyzję z [...] kwietnia 2008 r. i odmawiającą zmiany decyzji z [...] grudnia 2001 r. w części dotyczącej terminu użytkowania z 5 lat na czas nieoznaczony) i zmieniającą w decyzji z [...] grudnia 2001 r. okres użytkowania ww. obiektów tymczasowych na czas nieoznaczony. Rozważania w niniejszej sprawie należy zatem poprzedzić wskazaniem, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym organ ogranicza się do zbadania, czy decyzja kończąca postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ nie jest zatem uprawniony do uwzględniania w tym postępowaniu wad - nawet oczywistych - jeżeli nie mają one charakteru kwalifikowanego. Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może bowiem zastępować postępowania zwykłego lub go powtarzać. Nadto, oceny legalności decyzji organ dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Dodać przy tym trzeba, iż zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega zauważalnej wprost sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną W konsekwencji, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który można stosować w bezpośrednim rozumieniu, zatem przepis, który nie wymaga wykładni. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Stwierdzenie istnienia choćby jednej z przesłanek, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Uwzględniając specyfikę postępowania nieważnościowego Sąd podzielił stanowisko organu, że decyzja Starosty [...]z [...] czerwca 2012 r. obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. doszło bowiem do rażącego naruszenia art. 36 a ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego. Wskazać należy, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. zapadła również w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania, służące wyeliminowaniu kwalifikowanych wad postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r., na wnioski pp. W., Starosta [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2009r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przesłanki do wznowienia ww. postępowania wnioskodawcy upatrywali w wyjściu na jaw nowych faktów i dowodów, wynikających z postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2011r. wyjaśniającego - w trybie art. 113 § 2 k.p.a - wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...]września 2006 r. Burmistrza m. [...] umarzającej postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy dla budowy ww. zespołu tymczasowych pawilonów handlowych. W postanowieniu z dnia [...] grudnia 2011 r. organ wskazał, że ww. decyzja potwierdza, iż możliwe jest dalsze użytkowanie spornych obiektów tymczasowych. Organ wprawdzie nie odniósł się do powyższych dowodów, niemniej - zdaniem Sądu - pozostaje to bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia, bowiem ze względu na tymczasowy charakter obiektów budowlanych objętych decyzją z dnia [...] grudnia 2001r. o pozwoleniu na budowę Starosta [...] nie miał podstaw do przedłużenia okresu ich użytkowania z oznaczonego na nieoznaczony, jak również zastosowany art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego nie mógł stanowić podstawy prawnej takiej zmiany. Podkreślić trzeba, że obiekty tymczasowe podlegają innym rygorom prawnym niż obiekty budowlane wzniesione na czas nieoznaczony. Jak sama nazwa wskazuje są to obiekty przeznaczone wyłącznie do czasowego użytkowania. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. - którą zmieniła w zakresie terminu, w oparciu o art. 36 a ust. 1 cyt. ustawy, decyzja weryfikowana w niniejszej sprawie - udzielono pozwolenia na budowę obiektów tymczasowych (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego). Stosownie zaś do art. 36 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy organ określił czas ich użytkowania na 5 lat, do 1 lipca 2006r. Jednocześnie wskazał termin ich rozbiórki, powołując się na decyzję Burmistrza m. [...]z dnia [...] czerwca 2001 r o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to jest po upływie 5 lat. Rację ma organ odwoławczy, że art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego nie mógł stanowić podstawy prawnej do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w opisanym zakresie. Przepis ten stosuje się bowiem wyłącznie w sytuacjach, w których na skutek różnych okoliczności, niekiedy niezależnych od inwestora, zaistnieje potrzeba wprowadzenia zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym lub potrzeba zmiany innych warunków pozwolenia na budowę, która ujawnia się zazwyczaj już na etapie wykonywania robót budowlanych. Powyższe oznacza, że zmienić w sposób istotny decyzję o pozwoleniu na budowę można tylko wówczas, gdy roboty budowlane nią objęte nie zostały jeszcze rozpoczęte, bądź gdy inwestycja jest w trakcie realizacji (zob. "Prawo budowlane. Komentarz pod. red. A. Glinieckiego, wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, str. 358,363). Innymi słowy, warunkiem stosowania art. 36 a cyt. ustawy, jest fakt nierozpoczęcia lub prowadzenia procesu budowlanego. Zakończenie inwestycji czyni stosowanie tego przepisu niedopuszczalnym. Nie można przy tym pominąć, że z woli ustawodawcy w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 32-35 cyt. ustawy, co również wskazuje jednoznacznie, że decyzja wydawana w tym trybie może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych (art. 36 a ust. 3 cyt. ustawy). W świetle powołanych regulacji nie było możliwe przedłużenie we wznowionym postępowaniu terminu użytkowania przedmiotowego zespołu pawilonów handlowych na czas nieoznaczony. W konsekwencji Starosta [...]w sposób rażący naruszył art. 36 a ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego. Ponadto, organy nie stosowały art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie mogły go zatem naruszyć. Na koniec dostrzec trzeba, że pod kątem wad kwalifikowanych winny być poddane ocenie - w kontekście spełnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - również okoliczności wynikające z dokumentów stanowiących podstawę wznowienia postępowania przez Starostę [...]. W szczególności, czy były one istotne, a więc mające wpływ na zmianę decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu, a w konsekwencji, czy nie doszło do rażącego naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd przyjął, że są to jednak kwestie ocenne i jako takie nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę.