VII SA/Wa 1508/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. i L.T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. i L.T. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2006 r. znak [...], na podstawie 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej k.p.a./, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu - stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego (handlowego) na działce nr [...] przy ul. [...] w U. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że organ wydający pozwolenie na budowę zaniedbał obowiązku sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i projektu zagospodarowania działki, w szczególności zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ wskazał więc, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b oraz pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż z akt sprawy wynika, że od współwłaścicieli działek nr [...] i [...] inwestorzy nie uzyskali zgody na dojazd do garażu i na dojście do części mieszkalnej budynku zaprojektowanego na działce nr [...]. Inwestorzy małżonkowie T. takiej zgody ani służebności nie posiadają. Biorąc zaś pod uwagę, że schody wejściowe na taras budynku oraz murki oporowe przy wjeździe do garażu zaprojektowane zostały na działce nr [...], należało wykazać się prawem do dysponowania tą częścią nieruchomości na cele budowlane. Przede wszystkim jednak organ stwierdził, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 2 pkt b Prawa budowlanego, bowiem na styku budynków nr [...] i [...] zaprojektowana została wieżyczka, która uniemożliwiała dostęp do piwnic budynku nr [...] i przysłoniła okno na parterze, ograniczając dopływ światła dziennego do pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi. Sytuowanie otworów w ścianie granicznej jest niezgodne z przepisami, niezgodne z przepisami jest również pozbawienie doświetlenia pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi. Nie respektowanie warunków ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musiało skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i L.T. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji uzasadniając swoją decyzję wskazał, że zgodnie z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązującej w tym samym czasie ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy podniósł, że wymogi określone decyzją o warunkach zabudowy nie zostały spełnione, gdyż inwestorzy nie przedłożyli uzgodnień z właścicielami działek sąsiadujących z działką inwestora - służebności przejazdu bądź zgody na korzystanie z ich nieruchomości, zatem decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 47 ustawy o planowaniu przestrzennym w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b Prawa budowlanego, co obligowało organ do wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego w myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i L.T. Skarżący podnieśli, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana ani bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa, nieprawidłowa jest zatem zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję stwierdzającą nieważność pozwolenia na budowę. Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy stwierdzenia nieważności decyzji; a nadto: - art. 7 i 8 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy; - art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie; - art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe uzasadnienie decyzji. Skarżący podnieśli, że nie sposób się zgodzić z organem, iż decyzja jest rażąco wadliwa, gdyż nie został spełniony wymóg nieskrępowanego, niezależnego dojazdu do zaplecza budynku. W decyzji o warunkach zabudowy nie ma bowiem zaleceń nakazu uzyskania przez inwestorów zgody współwłaścicieli nieruchomości sąsiednich na uzyskanie niezależnego dojazdu od zaplecza. Żaden przepis z zakresu zagospodarowania terenu, czy prawa budowlanego, ani tez prawa cywilnego nie wprowadza nakazu posiadania przez właścicieli nieruchomości dojazdu do tej nieruchomości z dwóch czy więcej stron. Nadto skarżący wskazali, że istotne znaczenie ma fakt, iż w dniu [...] października 2003 r. Starosta [...] zmienił decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. i zatwierdził zamienny projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych zgodnie z tym projektem. Projekt ten przewidywał wykonanie nowego wejścia i nowej klatki schodowej do części mieszkalnej budynku od strony, od której skarżący mieli do nieruchomości nieskrępowany dostęp. Skoro więc decyzja o pozwoleniu na budowę została w zakresie wejścia do budynku ostatecznie zmieniona, zarzuty co do treści tej decyzji sprzed jej zmiany są nieuprawnione. Ponadto organ odwoławczy zaniechał wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia sprawy, uzasadnienie zaś decyzji nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Kwestionowana decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowyrn, które rządzi się swoimi prawami. Postępowanie nieważnościowe prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, umożliwiający wzruszenie decyzji ostatecznych. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Rażące naruszenia prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Naruszenie prawa będzie rażące, gdy jego skutków społeczno - gospodarczych nie można akceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można uznać, w świetle argumentacji obu decyzji nadzorczych, jak przyjęły to organy administracyjne, iż kwestionowana decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] grudnia 1996r. dotknięta jest wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W przedmiotowej sprawie, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji wydanej w trybie nadzoru stanowił art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) w związku z art. 47 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89 poz. 415 ze zm.). Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ administracji architektoniczno - budowlanej - art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Burmistrz Miasta [...] w decyzji z [...] października 1995r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu między innymi dla budynku mieszkalno - usługowego na działce nr [...] w U. przy ul. [...] wyszczególnił następujące warunki realizacji przedmiotowej inwestycji: "Z przedstawionego planu sytuacyjnego właściciele działek nr [...], oraz [...] pozbawieni są nieskrępowanego niezależnego dojazdu do zaplecza. W związku z powyższym konieczne będzie z ich strony uregulowanie ww. problemu w porozumieniu z właścicielem działki nr [...] i [...] bądź to w porozumieniu z właścicielem [...]". Zastrzeżenia budzi powyższe sformułowanie decyzji wykraczające poza wymogi art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta, jak również organ wydający pozwolenie na budowę lub odrębną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może w treści swojej decyzji orzekać więc o kwestiach podlegających zatwierdzeniu przez inny organ (architektoniczno - budowlany) np. o warunkach techniczno - budowlanych, prawie do nieruchomości na cele budowlane itp. Brak spełnienia przez inwestorów zalecenia organu administracyjnego zawartego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej z przekroczeniem uprawnień tego organu - nie może być uznane jako istotna sprzeczność pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzją o pozwoleniu na budowę, którą można ocenić jako rażące naruszenie art. 35 Prawa budowlanego. Brak uregulowania prawnego możliwości dojazdu na zaplecze działki inwestorów gdzie usytuowany został garaż i wejście do części mieszkalnych budynku - stanowi natomiast wadę samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wadę tej decyzji stanowi również usytuowanie schodów wejściowych na taras inwestora oraz murków oporowych przy garażu na działce sąsiedniej [...] - jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji. Kwestionowana decyzja z [...] grudnia 1996r. nie uregulowała sytuacji prawnych dotyczących przejazdu i przechodu do zaplecza nieruchomości położonej na działce nr [...] oraz wybudowania niewielkich fragmentów budynków na działce sąsiedniej. Formalną zgodę na korzystanie z jego nieruchomości wyraził tylko jeden ze współwłaścicieli działki sąsiedniej J.H. - ojciec A.T. Co prawda z akt I C 335/05 sprawy cywilnej z zeznań J.H. wynika, iż pozostali współwłaściciele tej działki wyrazili zgodę na usytuowanie przedmiotowego obiektu w granicach działki i korzystanie w części z ich nieruchomości. Jednakże zgoda formalna na takie korzystanie z nieruchomości nr [...] i [...] przez dwie współwłaścicielki B.M. i G.L. nie została wyrażona. Należy zatem ocenić czy brak zgody współwłaścicieli na przejazd do budynku inwestorów przez ich nieruchomość i usytuowanie obiektu w ostrej granicy a nawet z jej przekroczeniem powoduje, iż decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 2 pkt 2 kpa. Dla tej oceny istotne znaczenie mają dwie okoliczności. Jedną z nich stanowi decyzja z dnia [...] października 2003r. Starosty [...] zmieniająca w trybie art. 155 kpa decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] grudnia 1996r. zatwierdzająca zamienny projekt architektoniczno - budowlany na obiekt przy ul. [...]. W zamiennym projekcie budowlanym zaprojektowano nowe wejście i nową klatkę schodową do części mieszkalnych budynku od strony ulicy. Kwestia przechodu i przejazdu przez działkę sąsiadów w świetle zmiany decyzji stała się bezprzedmiotowa. Co więcej z akt sprawy nie wynika by decyzja z dnia [...] października 2003r. została uchylona bądź zmieniona. A więc ta decyzja pozostaje w obiegu prawnym, gdy podstawowa decyzja o pozwoleniu na budowę została z tego obiegu wyeliminowana w wyniku decyzji stwierdzającej jej nieważność. Choć postępowanie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważność pozwolenia na budowę bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, to fakt zmiany decyzji nowym aktem naprawiającym wady poprzedniej decyzji nie może pozostawać bez znaczenia dla oceny skutków tej wadliwości. Ponadto jak wynika z akt sprawy inwestycje przy ul. [...] i [...] dotyczą najbliższej rodziny (ojciec, dwie siostry, ciotka). Przy planowaniu inwestycji występowały ustne uzgodnienia, co do tych inwestycji, ich wzajemnego usytuowania, przejazdu i przechodu przez sąsiednie nieruchomości, a nawet korzystania z pomieszczeń w baszcie usytuowanej na działce inwestorów przez współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości. To na skutek późniejszych nieporozumień uzgodnienia te uległy zmianie i strony zaczęły się z nich stopniowo wycofywać. Należy tu mieć na uwadze wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 18 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 440/07 dotyczące inwestycji położonej na działce przy ul. [...] w U. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalający skargi na decyzję stwierdzającą nieważność pozwolenia na przebudowę budynku przy ul. [...] nakazał, przy powtórnym rozpoznaniu sprawy, uwzględnić nie tylko okoliczności towarzyszące wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego ale również okoliczności towarzyszące wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę sąsiedniego budynku na działce [...] oraz wzajemne zależności obu tych projektów budowlanych w zabudowie szeregowej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę obiektu przy ul. [...] w U., jest co najmniej przedwczesna, a wymienione przez organy administracyjne obu instancji nieprawidłowości tej decyzji w świetle powyższych rozważań są niewystarczające do uznania, iż decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dlatego obie decyzje wydane w trybie nadzorczym zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).