VII SA/Wa 1509/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak(spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz L. K. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007r. Starosta [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) (zwanej dalej kpa), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych nr 1 i 2 z miejscami postojowymi na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] (kategoria obiektu XIII, XXII) Towarzystwu Budownictwa Społecznego [...] sp. z o. o. Jednocześnie organ wskazał, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje działki nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył L. K. podnosząc, zarzut nie uznania go za stronę postępowania mimo oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomość stanowiącą jego własność. Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. znak: [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty w [...] z dnia [...] września 2007 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając decyzję Wojewoda [...] wyjaśnił, iż zgodnie z art. 127 § 1 kpa obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie m.in. czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę krąg podmiotów wyznacza art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowiący, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar ten, zgodnie z art. 3 pkt. 20 cytowanej ustawy należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zdaniem organu, określenie kto poza inwestorem posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów techniczno-budowlanych, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. W sytuacji gdy inwestor zachowuje odległości przewidziane w tych przepisach, nie występuje oddziaływanie obiektu budowlanego na sąsiednie nieruchomości. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, iż ograniczenia w zagospodarowaniu jego działki wynikają z naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. organ uznał, iż są one bezzasadne, gdyż projektowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem MWIU2 przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną indywidualną. Zlokalizowanie zatem na działce nr ew. [...] dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] wniósł L. K. Wskazał, iż wbrew twierdzeniom organu jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, która ją zacienia, nadto jest właścicielem kanału ściekowego, do którego ma być podłączona bez jego zgody planowana inwestycja. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy na wstępie, iż postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie dwuinstancyjności, której treścią jest dopuszczalność dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji – art. 127 § 1 kpa. Legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania obowiązany jest ustalić czy wniesione zostało przez uprawniony podmiot – stronę oraz czy zachowano termin do jego wniesienia. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 1999r., sygn. akt IV SA 1611/98, Lex 48165 "W razie gdy odwołanie zostało wniesione przez jednostkę, która twierdzi, że zaskarżone orzeczenie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku – to wówczas organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać to odwołanie, Jeśli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa". Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Wojewoda [...] umarzając postępowanie odwoławcze nie rozpoznał odwołania wniesionego przez L. K., uznając bez dostatecznego wyjaśnienia, że nie jest on stroną postępowania. Takie stanowisko organu jest, zdaniem Sądu, co najmniej przedwczesne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym legitymacja strony oparta jest na pojęciu interesu prawnego, który musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W ustawie Prawo budowlane znowelizowanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U Nr 80, poz. 718) zdefiniowano pojęcie strony postępowania o pozwolenie na budowę. Jak słusznie wskazał organ, krąg podmiotów będących stronami tego postępowania wyznacza art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt. 20 ustawy. Organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do ustalenia kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, co jest równoznaczne z określeniem obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Wyznaczony przez Starostę [...] w decyzji z dnia [...] września 2007r. obszar oddziaływania inwestycji zakwestionowany został przez skarżącego. L. K. w odwołaniu podnosił, iż jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Co prawda skarżący w odwołaniu nie sprecyzował zakresu i charakteru oddziaływania projektowanej inwestycji na jego nieruchomość, jednakże przypomnieć należy, że organ administracji publicznej orzeka na podstawie całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Jak wynika z akt postępowania L. K. co najmniej dwukrotnie występował do organów administracji obu instancji z pismami, w których przedstawiał argumentację wskazującą, jego zdaniem, iż posiada przymiot strony. Jednym z podniesionych argumentów był zarzut ograniczenia możliwości zagospodarowania działki skarżącego przez projektowaną inwestycję. Skarżący wskazywał także na brak możliwości podłączenia projektowanych budynków do istniejącego kanału ściekowego w ul. [...], którego jest właścicielem. Kanał ten o przekroju 0, 2 m przeznaczony jest wyłącznie do odbioru ścieków z jego budynku, w związku z czym nie ma technicznej możliwości przyjęcia ścieków z dwóch budynków wielorodzinnych. Nadto nie wyraził zgody na takie podłączenie. Podniesione przez skarżącego, powyżej wskazane okoliczności powinny być przedmiotem analizy organu odwoławczego. W sytuacji gdy organ administracji dysponuje oświadczeniem, z którego wynika, że L. K. wywodzi swój indywidualny interes prawny z faktu, iż jego nieruchomość graniczy ze sporną inwestycją, która negatywnie oddziaływuje na jego działkę to organ nie może się uchylić od oceny tych twierdzeń, a tym samym od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] ograniczył się zaś jedynie do wskazania, iż określenie podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów techniczno – budowlanych. Taka argumentacja organu nie jest wyczerpująca pamiętać bowiem należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany należy projektować i budować "z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej". Zdaniem Sądu organ nie ocenił, czy działka skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, czy też położona jest poza jego zasięgiem. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej " w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego (por. wyrok WSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1252/2004). Zauważyć trzeba, że organ odwoławczy nie ustalił, także w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działki skarzącego znajdującej się w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Podkreślić należy, iż rola organu orzekającego nie polega na tym, że ma być on biernym podmiotem oczekującym na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 77 kpa) wymaga aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzał dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000r., sygn. akt VSA 948/2000). W ocenie Sądu organ II instancji nie dokonując tak istotnych ustaleń nie mógł umorzyć postępowania odwoławczego i orzec, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego organ może wydać dopiero, gdy subiektywne twierdzenie wnoszącego podanie, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane. Biorąc powyższe pod uwagę, ze względu na wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Na mocy art. 152 i 200 cyt. ustawy orzeczono jak w pkt. II i III.