VII SA/Wa 1509/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania użytkowania pomieszczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.W. (dalej: PINB dla m.W.) decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego -t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., (dalej: kpa) oraz art. 71 a ust. 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 (dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania części lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W., odmówił wstrzymania użytkowania pomieszczenia biurowego w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W., z uwagi na fakt niepotwierdzenia zmiany sposobu użytkowania lokalu. W uzasadnieniu organ wskazał, że zawiadomieniem z dnia 27 października 2010 r. zostało wszczęte na wniosek B. L. postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. W dniu 25 stycznia 2011 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne, w czasie których ustalono, iż w budynku jednorodzinnym w części należącej do A. M., pod pomieszczeniem mieszkalnym użytkowanym w charakterze pokoju nastąpiło połączenie z pomieszczeniem piwnicznym o wymiarach ok. 6,0 x 4,5 m i wysokości ok. 2,20 m. W pomieszczeniu, które jest zamknięte drzwiami jednoskrzydłowymi, znajdują się 2 okienka piwniczne na wysokości ok. 30 cm od stropu górnego. W pomieszczeniu znajdują się meble, kilka gablot. Nie stwierdzono użytkowania pomieszczenia na cele biurowe. Organ stwierdził, że w lokalu nr [...] przy ul. [...] nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, a zatem brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie B. L., zarzucając naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zwracając się o jej uchylenie. Odwołujący się podał, że we wniosku z dnia 8 marca 2010 r. o wszczęcie postępowania w sprawie zbadania legalności użytkowania części przedmiotowego budynku wskazał, iż w lokalu nr [...] prowadzona jest od wielu lat działalność gospodarcza 1 pod nazwą [...]. Stwierdził, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: (...) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Oznacza to, że każda zmiana sposobu wykorzystywania obiektu, mająca wpływ na przynajmniej jeden ze wskazanych warunków, stanowi zmianę sposobu użytkowania. Jest to czynnik obiektywny, niezależny od oceny organu nadzoru budowlanego. Co więcej, powyższe wyliczenie jest jedynie przykładowe, wobec czego katalog rodzajów działalności, uznanych przez ustawodawcę za zmianę sposobu użytkowania należy uznać za szerszy. Zdaniem odwołującego się, podjęcie działalności gospodarczej w obiekcie mieszkalnym, w szczególności tak intensywnej, należy uznać niewątpliwie za zmianę sposobu użytkowania. Wykorzystanie obiektu na cele zarobkowe różni się bowiem w sposób zasadniczy od zamieszkiwania w nim, w szczególności pod względem warunków pracy oraz warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych. B. L. zauważył, że Prawo budowlane wymaga zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania właściwemu organowi, natomiast w razie braku takiego zgłoszenia organ powinien wstrzymać użytkowanie obiektu oraz przeprowadzić postępowanie mające na celu legalizację dokonanej samowoli. Organ administracji jest przy tym zobligowany do podjęcia wskazanych działań, bowiem przepisy nie przewidują w tym zakresie uznania administracyjnego. Odwołujący się nie podzielił stanowiska organu, zgodnie z którym sporna część budynku nie jest użytkowana na cele biurowe, gdyż pozostaje ono w sprzeczności z: treścią pisma PINB z dnia 11 czerwca 2010 r., potwierdzającą prowadzenie działalności gospodarczej, przedłożonymi dokumentami dotyczącymi prowadzenia działalności gospodarczej przez A. M., złożonym przy piśmie z dnia 12 lutego 2011 r. protokołem z rozprawy sądowej, zwierającym zeznania U. G., żony A. M., przesłuchanej w charakterze świadka, w których potwierdzone jest prowadzenie działalności gospodarczej w pomieszczeniu piwnicznym, jak też złe warunki higieniczno-sanitarne i zdrowotne (brak światła, wilgoć), d) wybudowaniem pomieszczenia piwnicznego w ramach samowoli budowlanej, w stosunku do której nie zapadły ostateczne decyzje, pomimo iż postępowanie toczy się od 1993 r. Odwołujący się zarzucił, że przepisy regulujące zmianę sposobu użytkowania nie zawierają żadnych wyłączeń w zakresie domów jednorodzinnych, więc podjęcie działalności gospodarczej w tego rodzaju obiekcie powinno zostać uznane za taką zmianę. Ponadto zauważył, że pomieszczenia zajmowane przez A. M. na działalność gospodarczą nie spełniają żadnych wymagań dla pomieszczeń, w których może być wykonywana praca. Zdaniem odwołującego się, zaskarżona decyzja została wydana bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania B. L., uchylił decyzję PINB dla m.W. z dnia [...] marca 2011 r. w całości oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, że przesłanka bezprzedmiotowości postępowania wystąpi, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zdaniem organu odwoławczego, taka sytuacja ma miejsce w niniejszym przypadku. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego. Zmiana ta bowiem powstała w wyniku samowolnego wykonania robót budowlanych (rozbudowa oraz częściowe podpiwniczenie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego), wymagających pozwolenia na budowę. W takim przypadku zmiana sposobu użytkowania jest skutkiem a nie przyczyną, którą jest wykonanie robót w warunkach samowoli budowlanej. [...]WINB wskazał, że organ I instancji dążąc do przywrócenia stanu zgodnego z prawem powinien w pierwszej kolejności zlikwidować przyczyny, a nie skutki, gdyż doprowadzając do likwidacji stanu niezgodności z prawem wykonania robót budowlanych możliwe jest pośrednie doprowadzenie do likwidacji stanu samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Jednocześnie organ zauważył, iż toczy się przed nim postępowanie odwoławcze w sprawie samowoli budowlanej, polegającej na rozbudowie oraz częściowym podpiwniczeniu przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w W. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. L., zwracając się o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji B. L. zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stwierdził, że jedynym powodem, dla którego organ uznał za zasadne umorzenie postępowania, jest prowadzone w stosunku do tego samego budynku postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Skarżący zauważył, iż samowola budowlana polegała na rozbudowie oraz częściowym podpiwniczeniu przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, tymczasem zmiana sposobu użytkowania miała miejsce również w stosunku do istniejącej części obiektu, czego [...]WINB nie uwzględnił. Podniósł, że działalność gospodarcza jest prowadzona w znacznej części lokalu, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, na które powołał się w odwołaniu. Skarżący zarzucił, że organ w sposób błędny przyjął, iż zmiana sposobu użytkowania miała miejsce jedynie stosunku do nowopowstałej części obiektu. Zauważył, że stanowisko takie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami organu I instancji (według którego w ogóle nie jest prowadzona działalność gospodarcza), a równocześnie nie zostało ono poparte żadnymi ustaleniami organu odwoławczego. Takie stanowisko budzi poważne wątpliwości w kontekście treści art. 7 kpa, który nakazuje organom administracji publicznej podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym organy administracji mają obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie skarżącego, powyższe przesądza o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa, gdyż w takich okolicznościach postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania nie może zostać uznane za bezprzedmiotowe. Skarżący zarzucił, że kwestionowana decyzja została wydana bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy co - na równi z zarzutem naruszenia prawa materialnego -uzasadnia wniosek o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd kontrolował decyzję [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], uchylającą w całości decyzję PINB dla m.W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] - w przedmiocie odmowy wstrzymania użytkowania pomieszczenia biurowego w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. - oraz umarzającą postępowanie pierwszej instancji. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści. Jeśli z jakichś względów organ nie uznał za udowodnione faktów wynikających z przedstawionych przez stronę dokumentów, to powinien to dokładnie uzasadnić. Podkreślenia wymaga, że orzekając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Trafność rozstrzygnięcia wymaga zatem szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. W przedmiotowej sprawie organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej prowadzone wyłącznie wobec części obiektu budowlanego nie może stanowić przeszkody w dokonaniu oceny, czy zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w pozostałej części tego obiektu, wybudowanej zgodnie z prawem. W niniejszej sprawie postępowanie dotyczące samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie oraz częściowym podpiwniczeniu przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego może mieć wyłącznie wpływ na przebieg postępowania w sprawie użytkowania tej części obiektu, tj. części obiektu wybudowanej samowolnie. A zatem, w sytuacji podniesienia przez skarżącego, iż zmiana sposobu użytkowania miała miejsce również w już istniejącej części obiektu, obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie należy więc ocenić jako co najmniej przedwczesne. Należy podkreślić, że w odniesieniu do spornego budynku toczy się postępowanie w sprawie samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych. W prawomocnym wyroku z dnia 29 lipca 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 559/03, stwierdzającym nieważność decyzji [...]WINB z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wydanie decyzji pozwalającej na użytkowanie obiektu wykonanego w warunkach samowoli budowlanej, przed wykluczeniem przesłanek określonych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r, jest przedwczesne. Zgodzić się zatem należy z organem, że w odniesieniu do części budynku, która została samowolnie rozbudowana nie może toczyć się odrębne postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Ewentualna zgoda na użytkowanie tej części może bowiem zostać rozstrzygnięta w toku postępowania legalizacyjnego, co potwierdza stanowisko wyrażone w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz w uzasadnieniu wydanego wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt IV SA 290/00 uchylającego decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. i organu I instancji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Należy jednak mieć na uwadze okoliczność, że stanowisko to nie dotyczy postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu w części wybudowanej zgodnie z prawem. Ponownie rozpoznając sprawę, organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy w istniejącej części budynku - wobec której nie toczy się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej - miała miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 i 210 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.