VII SA/Wa 1509/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi G. B. –W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] [...] decyzją z dnia [...] września 2001 r. nr [...] nakazał M. M. rozbiórkę nadbudowy mieszkalnej o wym. 5,70m x 5,60m nad wiatą magazynową, wykonaną przy budynku mieszkalno-gospodarczym, usytuowanym na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] [...] w [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] skierował do G. B.-W. upomnienie z dnia [...] października 2009 r., wskazując, że obowiązek wymieniony w decyzji z dnia [...] września 2001 r. nr [...] należy wykonać w terminie 7 dni. Z uwagi na niewykonanie tego obowiązku organ ten w dniu [...] listopada 2009 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], skierowany do G. B.-W.. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 26 § 4, art. 119 § 2 oraz art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.), nałożył na skarżącą grzywnę w kwocie 5000 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 7 dni. W przypadku nieuiszczenia grzywny zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; ustalił opłatę za dokonaną czynność egzekucyjną w kwocie 68 zł; oraz wezwał do wykonania obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym nr [...] w terminie 7 dni. Organ pouczył stronę, iż w przypadku niewykonania obowiązku w terminie zostanie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła G. B.-W. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją nr [...] z dnia [...]września 2001 r., ustalono kwotę grzywny w oparciu o przepis art. 121 § 2 i § 4 cyt. ustawy. Obowiązek wykonania rozbiórki należy do właścicielki nieruchomości, tj. G. B.-W. (z uwagi na śmierć adresata decyzji - poprzedniego użytkownika działki). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie G. B.-W. podniosła, że nadbudowa została wykonana jako samowola budowlana, której sprawcą był M. M. i to na jej wniosek wydano decyzję rozbiórkową, której adresatem był inwestor. Do 2005r. nadzór budowlany nie interesował się sprawą. Dodała, że przedmiot samowoli jest zamieszkany przez rodzinę M. M. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wyrokiem z dnia [...] października 2010 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. B. –W., reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, iż zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania możliwości prowadzenia wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego w przedmiocie nakazu rozbiórki orzeczonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2001 r. nr [...]. W skardze do Sądu pierwszej instancji i wcześniej w zażaleniu na postanowienie organu I instancji o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki skarżąca podniosła, iż sprawcą samowoli budowlanej był M. M. i wobec niego została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę, a obecnie w pomieszczeniach podlegających rozbiórce zamieszkuje jego córka wraz z mężem i dwójką nieletnich dzieci, zaś skarżąca jest właścicielem działki jedynie na papierze. G. B.-W. złożyła wyrok zaoczny Sądu Rejonowego dla [...] w [...], I Wydział Cywilny z dnia [...] października 2007r., sygn. akt I C [...] nakazujący M.M. i jego rodzinie opróżnienie i opuszczenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] i pismo komornika sądowego o wstrzymaniu się z czynnościami wobec okazania przez A. Ł. postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2008r. zawieszającego rygor natychmiastowej wykonalności nadany powyższemu wyrokowi zaocznemu oraz odpis tegoż postanowienia i postanowienia Komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym dla [...] z dnia [...] maja 2010 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego przeciwko A. Ł. ( prowadzonego na podstawie wskazanego wyżej wyroku zaocznego ). Nadto skarżąca przedłożyła postanowienie tegoż Sądu z dnia [...] grudnia 2009r., sygn. akt I C [...] zawieszające postępowanie z powództwa o wydanie nieruchomości - z uwagi na toczące się postępowanie z wniosku M. M. o stwierdzenie własności nieruchomości przez zasiedzenie (sygn. akt I Ns [...] ), w miejsce którego weszła A. Ł.. Powyższe dokumenty skarżąca złożyła, aby uzasadnić swoje stanowisko, iż postępowanie egzekucyjne nie powinno być prowadzone wobec skarżącej, lecz wobec spadkobierców M. M. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do argumentów skarżącej i przedstawionych przez nią dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż osobą, do której można skierować tytuł wykonawczy i może być prowadzone postępowanie egzekucyjne jest – wobec śmierci inwestora G. B.-W.. Tego stanowiska Sąd pierwszej instancji jednak należycie nie uzasadnił. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a. jak też art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku art. 119 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966r. (Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz.1954, ze zm.) oraz art. 7, art. 11, art. 77 i art. 124 § 2 k.p.a. Wskazano również, iż Sąd pierwszej instancji pominął w swoich rozważaniach przepisy art. 28a i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 30 § 4 k.p.a. W myśl art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Przepis art. 28a nie reguluje kwestii podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, lecz wprowadził, możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby, niż ta przeciwko, której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tą inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym ( por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1071/05, Centralna baza Orzeczeń Sadów Administracyjnych ). Jak stanowi art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Skoro więc decyzją z dnia [...] września 2001 r. nr [...] nałożono na M. M. obowiązek rozbiórki nadbudowy mieszkalnej nad wiatą magazynową, wykonaną przy budynku mieszkalno-gospodarczym, to organ administracji publicznej powinien ustalić, na kim ciąży obowiązek rozbiórki po zgonie osoby obciążonej tym obowiązkiem na mocy tejże decyzji. Natomiast Sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia winien ocenić ustalenia i stanowisko organów w tym zakresie w świetle tak stanu prawnego jak i faktycznego zaistniałego w tej sprawie. Zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48. Przepis ten określa wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami m.in. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Nie ulega również wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej, tym bardziej, iż rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla właściciela nieruchomości nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2001 r. SA/Rz 597/2000, LexPolonica nr 354876; por. z dnia 11 kwietnia 2000 r. II SA/Ka 2059/98 niepubl.; z dnia 24 kwietnia 2003 r., IV SA 2930/2001, LexPolonica nr 363590, Monitor Prawniczy 2003/13 s. 580; z dnia 1 kwietnia 2011 r. II OSK 576/2010, LexPolonica nr 2539987 ). W niniejszej sprawie nakaz rozbiórki został nałożony na inwestora, którym był M. M.. Po jego zgonie zamieszkuje w tym budynku córka z mężem i dziećmi, która jako spadkobierca ( następca prawny ) wstąpiła do sprawy z wniosku swego ojca o stwierdzenie własności nieruchomości przez zasiedzenie (sygn. akt I Ns [...] ). To zaś oznacza, iż między skarżącą i M. M. istniał spór o własność gruntu, na którym posadowiony jest obiekt podlegający rozbiórce. Tym samym kwestia własności nieruchomości nie jest tak oczywista i nie została należycie wyjaśniona przez organy administracji jak i Sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny winien rozważyć, czy i jakie znaczenie w przypadku śmierci strony – adresata nakazu rozbiórki – mają dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestie dotyczące spadkobierców ustawowych lub testamentowych M. M.. Sąd pierwszej instancji winien ocenić i rozważyć, czy organy administracji publicznej zasadnie ustaliły i przyjęły, że egzekwowany obowiązek przeszedł na G. B.-W. jako właścicielkę działki czy też winien obciążać następcę prawnego M. M., który był zobowiązanym do wykonania tego obowiązku z mocy ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Wyjaśnienie tej kwestii jest istotne w tej sprawie, gdyż dopiero odpowiedź na to pytanie pozwoli na prawidłową ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę zważył co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Z kolei zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym. I tak w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że "Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny." LEX nr 503177 Odnosząc przywołane wyżej unormowania do realiów rozpatrywanej sprawy, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r. albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu, wszystkie rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji. W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasadniczym zagadnieniem jakie w niniejszej sprawie należało rozstrzygnąć było to wobec kogo należy prowadzić postępowanie egzekucyjne w przedmiocie nakazu rozbiórki orzeczonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2001 r. nr [...] w sytuacji śmierci M. M., do którego nakaz ten był skierowany. Stosownie do art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych czynności egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy wskutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do przekształcenia zobowiązanego na nowy podmiot prawa albo do zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek (vide: P. Przybysz. Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. Warszawa 003, s. 116). Kwestia przejścia dochodzonego obowiązku na następcę prawnego, kluczowa z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, nie została w żaden sposób oceniona przez organy administracji zaś przyjęcie, że następcą tym jest skarżąca nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu wymaga zbadania przez organ egzekucyjny, czy kontynuacja postępowania egzekucyjnego w stosunku do G. B.-W. znajduje podstawy prawne, a w szczególności, czy możliwe jest zastosowanie w stosunku do niej przepisu art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oceniając tę kwestię należy uwzględnić rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte we wskazanym wyżej wyroku, szczególnie fakt istnienia sporu co do własności przedmiotowej nieruchomości oraz to, że spadkobierca inwestora jest w posiadaniu i włada obiektem podlegającym nakazowi rozbiórki. Rozpoznając ponownie sprawę organy egzekucyjne ustalą zatem w pierwszej kolejności, czy obowiązki objęte tytułem wykonawczym w związku ze śmiercią M.M. (a jeśli tak, to na jakiej podstawie) na inny podmiot i stosownie do podjętych ustaleń rozważą zastosowanie przepisu art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto organy egzekucji, z poszanowaniem zasad określonych art. 7 art. 77 i 107 § 3 k.p.a. wyjaśnią, udokumentują i uzasadnią w sposób niepozostawiający wątpliwości kontynuację obowiązku objętego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] września 2001 r. nr [...] . Dopiero bowiem powyższe, pozwoli na skierowanie czynności egzekucyjnych w stosunku do właściwej osoby i skuteczne wyegzekwowanie istniejącego obowiązku. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.