VII SA/Wa 1510/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skarg Parafii [...] w G., D.P. i S.P. oraz Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 listopada 2022 r. znak: DWRMNIE-WRPIFK-0272-7/2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 lipca 2022 r. znak: DWRMNIE-WRPIFK-0272-7/2017; II. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Parafii [...] w G., D.P. i S.P. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Zaskarżoną decyzją z dnia 10 listopada 2022 r., znak: DWRMNIE-WRPIFK-0272-7/2017 (dalej "decyzja z 10 listopada 2022r.") , Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "MSWiA", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu: 1) wniosku Gminy [...] ( z dnia 12 sierpnia 2022 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją MSWiA, z dnia 29 lipca 2022 r., nr DWRMNIE-WRPIFK-0272-7/2017 (dalej "decyzja z 29 lipca 2022r.") , którą: a) odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia 8 października 1997 r. stwierdzającej, że nieruchomości oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], o łącznej powierzchni 0,4026 ha, na których znajduje się cmentarz, położone w obrębie Pogórze, jednostka ewidencyjna [...], stały się z mocy prawa własnością Parafii Katolickiej p.w. [...] w [...], b) stwierdzono, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, 2) skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (rozpatrywanej stosownie do art. 54a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w [...]) oraz D.P. i S.P., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, na ww. decyzją MSWiA z dnia 29 lipca 2022 r., nr DWRMNIE-WRPIFK-0272-7/2017, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Wojewoda Gdański decyzją z dnia 8 października 1997 r., nr Ob.V.479/97, (dalej jako "decyzja z dnia 8 października 1997 r."), na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1347 oraz z 2022 r. poz. 1700, dalej jako "ustawa o stosunku Państwa do Kościoła"), stwierdził, że nieruchomości oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], dalej jako "nieruchomości sporne", o łącznej powierzchni 0,4026 ha, na których znajduje się cmentarz, położone w obrębie [...], j. ewid. [...], stały się z mocy prawa własnością Parafii Katolickiej p.w. [...]w [...], dalej jako "Parafia". Na podstawie art. 107 § 4 k.p.a., Wojewoda Gdański odstąpił od uzasadnienia swojej decyzji. Fundacja [...]w [...] , dalej jako "Fundacja", wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2014 r., zwróciła się do Ministra Administracji i Cyfryzacji o stwierdzenie, że decyzja z dnia 8 października 1997 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu swojego wniosku Fundacja podniosła, że w dniu wydania decyzji z dnia 8 października 1997 r., nieruchomość sporna stanowiła własność F.K., księdza katolickiego, który nieruchomość sporną nabył w spadku. F.K.aktem notarialnym z dnia 30 czerwca 2000 r. przeniósł własność nieruchomości spornej na rzecz Fundacji. W ocenie Fundacji, z wykładni systemowej wynika, że przeniesienie własności nieruchomości na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła, może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej w chwili stwierdzenia przejścia prawa własności - własność Skarbu Państwa, zgodnie z powszechnie obowiązującą zasadą, że nikt nie może przenieść na drugiego więcej praw niż sam posiada. Zdaniem Fundacji Minister Administracji i Cyfryzacji swoje rozstrzygnięcie w sprawie powinien oprzeć, między innymi na art. 158 § 2 k.p.a., bowiem decyzja z dnia 8 października 1997 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Dla nieruchomości spornej prowadzona jest obecnie przez Sąd Rejonowy w [...], V Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...] , księga wieczysta nr [...]. W tej księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości spornej ujawniona była Parafia, a od roku 2008 jako właściciel nieruchomości spornej są zapisani D.i S.P., na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...]czerwca 2008 r. Z ustaleń Fundacji wynika, że część nieruchomości spornej stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...], została w 2011 r. podzielona na działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Obecnie właścicielem wyżej wymienionej działki nr [...]jest Gmina [...]na podstawie decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...]lipca 2011 r. o podziale nieruchomości. Parafia w piśmie z dnia 4 września 2015 r. podniosła, że sporna nieruchomość została w 1939 r. darowana Parafii przez osoby fizyczne w celu urządzenia cmentarza, na którym rozpoczęły się pochówki od dnia 10 marca 1939 r. Wybuch II Wojny Światowej uniemożliwił potwierdzenie wspomnianej darowizny w formie aktu notarialnego. Za zgodą Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], wyrażoną decyzją z dnia [...]listopada 2006 r. dokonano ekshumacji grobów, a następnie umową z dnia [...]czerwca 2008 r. zawartą w formie aktu notarialnego, Parafia zbyła nieruchomość sporną na rzecz D.P. i S.P. Zdaniem Parafii nieruchomość sporna była niewątpliwie we władaniu Parafii, zgodnie z art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła, a wspomniane władanie miało charakter posiadania samoistnego. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia 5 listopada 2015 r. stwierdził, że decyzja z dnia 8 października 1997 r. wydana została z naruszeniem prawa. Minister Administracji i Cyfryzacji uznał, że art. 3 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła oraz tytuł ustawy wskazują, iż ustawa reguluje stosunki pomiędzy Państwem a Kościołem Katolickim w Rzeczypospolitej Polskiej, w tym jego sytuację prawną i majątkową. Ze względu na te okoliczności, a w szczególności w odniesieniu do art. 60 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła, decyzje stwierdzające przejście własności nieruchomości na rzecz kościelnych osób prawnych mogą dotyczyć wyłącznie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie ustawy, to jest w dniu 23 maja 1989 r. oraz obecnie. W ocenie Ministra Administracji i Cyfryzacji przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby prowadzić do sytuacji, zaistniałej w rozpatrywanej sprawie, w której oparte na omawianym przepisie decyzje administracyjne dotyczą nieruchomości będących własnością osób trzecich. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że nieruchomość sporna nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Jak dalej stwierdził w decyzji z dnia 5 listopada 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji, wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że przeniesienie własności w trybie art. 60 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła może być podstawą pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia tylko w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Obowiązuje bowiem generalna zasada, wywodząca się z prawa rzymskiego, że nikt nie może przenieść na drugiego więcej praw niż sam posiada. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość sporna została przez Parafię sprzedana aktem notarialnym z dnia [...]czerwca 2008 r. D.i S.P.. Wspomniane przeniesienie własności nieruchomości spornej na rzecz osób trzecich stanowi nieodwracalny skutek prawny, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Nieodwracalność skutku prawnego decyzji z dnia 8 października 1997 r. polega na tym, że prawo własności nieruchomości spornej objętej tą decyzją zostało następnie przeniesione wspomnianym aktem notarialnym z dnia 27 czerwca 2008 r. na rzecz osób trzecich. W ocenie Ministra Administracji i Cyfryzacji w omawianej sytuacji skutek prawny decyzji z dnia 8 października 1997 r. ma znamiona nieodwracalnego w zrozumieniu art. 156 § 2 k.p.a, bowiem "odwrócenie" tego skutku pozostaje poza zakresem właściwości i kompetencji organów administracji publicznej, a ewentualne "odwrócenie" wspomnianego skutku może nastąpić na podstawie orzeczenia sądowego, nie zaś w drodze decyzji administracyjnej. Parafia Katolicka pw. św. [...]w [...], wnioskiem z dnia 3 grudnia 2015 r., wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej wymienioną decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 listopada 2015 r. We wspomnianym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono, iż między innymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do wszystkich argumentów przedstawionych w piśmie pełnomocnika Parafii z dnia 4 września 2015 r. oraz iż w omawianym uzasadnieniu, między innymi błędnie przywołano numer księgi wieczystej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są jedynie częściowo uzasadnione, nie mogą one być jednak w rozpatrywanej sprawie uwzględnione. Faktycznie, księga wieczysta dotycząca działki Nr [...]w zaskarżonej decyzji oznaczona jest Nr [...] natomiast stosowna księga wieczysta oznaczona jest Nr [...]. W zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do wszystkich argumentów, wyjaśnień i hipotez, bowiem istotą zagadnienia w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie czy Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości spornej w dniu wejścia w życie ustawy, to jest w dniu 23 maja 1989 r. MSWiA stanął na stanowisku, że wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że dla uwłaszczenia kościelnej osoby prawnej na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła wymagane było, aby w dniu wejścia w życie ustawy, będące przedmiotem postępowania nieruchomości pozostawały we władaniu tej osoby, a ponadto, aby znajdował się na nich cmentarz lub obiekt sakralny wraz z budynkiem towarzyszącym (vide. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt OSK 995/06). MSWiA całkowicie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w szczególności, że art. 3 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła oraz tytuł ustawy wskazują, iż ustawa reguluje stosunki pomiędzy Państwem a Kościołem Katolickim w Rzeczypospolitej Polskiej, w tym jego sytuację prawną i majątkową. Ze względu na te okoliczności, a w szczególności w odniesieniu do art. 60 ustawy, decyzje stwierdzające przejście własności nieruchomości na rzecz kościelnych osób prawnych mogą dotyczyć wyłącznie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie ustawy, w dniu 23 maja 1989 r. oraz obecnie. Przyjęcie odmiennego poglądu może prowadzić do sytuacji, zaistniałej w rozpatrywanej sprawie, w której oparte na omawianym przepisie decyzje administracyjne dotyczą nieruchomości będących własnością osób trzecich. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że nieruchomość sporna nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Ze względu na powyższe MSWiA decyzją z dnia 29 lutego 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 listopada 2015 r. Parafia, pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r., złożyła skargę na ww. decyzję MSWiA z dnia 29 lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 października 2016 r., I SA/Wa 683/16 , uchylił decyzję MSWiA z dnia 29 lutego 2016 r. oraz utrzymaną w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 listopada 2015 r., podnosząc, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem oceny jest to, czy decyzja kwestionowana w tym trybie obarczona jest kwalifikowanymi wadami żart. 156 § 1 k.p.a. Zasadniczo w tym trybie weryfikacji decyzji ustala się, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym. Wystarczy przy tym stwierdzenie jednej z wad nieważności z art. 156 § 1 k.p.a, aby organ mógł wydać decyzję na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. Zasadniczo w tym trybie weryfikacji decyzji nie ocenia się prawidłowości prowadzenia postępowania wyjaśniającego lecz ustala, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym. Jeżeli chodzi o podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa trzeba wskazać, że podstawowym warunkiem uznania, iż organ działał z rażącym naruszeniem prawa jest to, czy organ ten naruszył jasny w swej treści przepis prawa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma stan faktyczny i prawny nieruchomości spornej istniejący w dniu wejścia ustawy w życie, to jest w dniu 23 maja 1989 r. Podstawą prawną decyzji z dnia 8 października 1997 r. jest art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła, należy więc zweryfikować przesłanki uwłaszczenia. Ponadto, dopiero ustalenie, że właścicielem nieruchomości spornej w dniu 23 maja 1989 r. była inna osoba niż Skarb Państwa spowoduje, że stanie się aktualne pytanie, czy uwłaszczenie Parafii na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy stanowiło rażące naruszenie prawa. Samo powoływanie się na tak zwaną wykładnię systemową ostatnio przywołanego przepisu, nie jest wystarczające do uznania, że decyzja z dnia 8 października 1997 r. rażąco narusza prawo, ponieważ błąd w wykładni przepisu stanowiącego podstawę prawną wydania decyzji nie może być zakwalifikowany jako rażące naruszenie prawa. Minister Administracji i Cyfryzacji orzekający jako organ nadzoru i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekający jako organ odwoławczy w uzasadnieniach swych decyzji wskazali, że z akt sprawy niewątpliwie wynika, iż nieruchomość sporna nie stanowiła własności Skarbu Państwa lecz własność osób trzecich. Tymczasem w aktach sprawy brak jest dowodu, kto w dacie uwłaszczenia Parafii był jej właścicielem. Dowodu własności nieruchomości spornej nie stanowi zwłaszcza przedłożony akt notarialny z dnia 30 czerwca 2000 r. Z treści tego aktu wynika tylko tyle, że nieruchomości sporne w dacie jego sporządzenia zapisane były w KW nr [...] (brak odpisu z tej księgi wieczystej) prowadzonej przez Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...]Sądu Rejonowego [...]i że F.K. nabył te nieruchomości w spadku (brak prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył w omawianym wyroku z dnia 21 października 2016 r., że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia 6 września 1995 r. wynika, że przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej jako właściciel ujawniona była E.D., na co wskazuje Parafia w piśmie z dnia 4 września 2015 r. Brak jest zatem ustaleń stanu prawnego dotyczących nieruchomości spornej w dniu 23 maja 1989 r. W tej sytuacji przedwczesne było stanowisko wskazujące na to, że nieruchomość sporna stanowiła własność osób trzecich w stosunku do Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał również, że kwestionowana decyzja z dnia 8 października 1997 r. nie zawiera uzasadnienia, a zatem to organ nadzoru w toku postępowania wyjaśniającego winien zweryfikować przesłanki uwłaszczenia na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła, które legły u podstaw wydania tej decyzji. Ponieważ stan prawny nie został zweryfikowany, dopiero wyjaśnienie, że właścicielem spornej nieruchomości w dniu 23 maja 1989 r. była osoba inna, niż Skarb Państwa spowoduje doprowadzi to tego, że aktualne stanie się pytanie, czy uwłaszczenie Parafii majątkiem osoby prywatnej, świadczy o tym, że decyzja z dnia 8 października 1997 r. narusza art. 60 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, a jeżeli tak, czy takie naruszenie miało charakter rażący. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że przepis art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy nie jest jednoznacznie rozumiany. Sąd ten zgodził się z Ministrem, że dokonując interpretacji przepisu art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy w związku z tytułem ustawy i przepisem art. 3 ust. 1 ustawy można dojść do wniosku, że uwłaszczenie dotyczy - co do zasady - relacji Państwo-Kościół Katolicki i wobec tego stwierdzenie przejścia własności nieruchomości, o którym mowa w przepisie art. 60 ust. 5 ustawy winno dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa. Przepis ten reguluje bowiem instytucję tak zwanego uwłaszczenia. Nie jest to regulacja o charakterze nacjonalizacyjnym, czy wywłaszczeniowym. Przejęcie mienia prywatnego z mocy prawa w stanie prawnym ówczesnej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej odbywało się na rzecz Państwa, a nie odrębnych osób prawnych. Jednak, jak dalej stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 października 2016 r., możliwa jest także inna interpretacja przepisu art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy. Trzeba mieć bowiem na uwadze to, że ustawa weszła w życie w okresie istnienia państwa komunistycznego - Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Wówczas obowiązująca Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 1952 r. nie gwarantowała wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem, jak to ma miejsce obecnie (art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r.), natomiast postulowała rozdział Państwa od Kościoła i wskazywała, że sprawy dotyczące stosunku Państwa do Kościoła, w tym sprawy majątkowe związków wyznaniowych ureguluje ustawa (art. 82 ust. 2). Nie można pominąć i tego, że ówczesne przepisy prawa nie dopuszczały istnienia świeckich cmentarzy prywatnych. Grunt mógł być zajęty tylko pod cmentarz komunalny bądź wyznaniowy, a cmentarzami mogły zarządzać odpowiednio właściwe organy rad narodowych lub związki wyznaniowe (art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - Dz. U. z 1972 r. poz. 298, z późn. zm.). Wobec tego wykonywanie przez osobę fizyczną uprawnień własnościowych poprzez korzystanie z gruntu zajętego pod cmentarz w praktyce nie mogło mieć miejsca, co z kolei mogło być argumentem za uwłaszczeniem tego typu gruntem kościelnych osób prawnych. Jak dalej kontynuuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, trafnie wskazała skarżąca, że ustawa, jeżeli chodzi o uwłaszczenie z art. 60 ust. 1 ustawy, nie dotyczy wyłącznie relacji Państwo- Kościół Katolicki, ponieważ reguluje też sytuację prawną innych podmiotów, niż kościelne osoby prawne tj. państwowych jednostek organizacyjnych, osób fizycznych i prawnych (art. 60 ust. 3 i 4 ustawy) i nie zawiera zastrzeżenia, że uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Trzeba również wziąć pod uwagę to, że przepis art. 61 ustawy umożliwia przywrócenie kościelnej osobie prawnej upaństwowionych nieruchomości, a zatem ustawodawca redagując Dział IV Rozdział 1 ustawy miał na uwadze to kryterium, jednakże nie wprowadził go wprost do regulacji z art. 60 ust. 1 ustawy. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 października 2016 r., wskazał, że oceniając legalność kwestionowanej decyzji z dnia 8 października 1997 r. organ nadzoru musi ocenić, czy uwłaszczenie Parafii przy zastosowaniu innej wykładni przepisu art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy, niż ta prezentowana przez organ nadzoru, świadczy o wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeżeli chodzi natomiast o podnoszoną kwestię zasiedzenia nieruchomości spornej przez Parafię w 1977 r., jako tak zwane zagadnienie wstępne (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że dla niniejszej sprawy nieważnościowej należy podkreślić, że w niniejszym postępowaniu organ nadzoru nie dokonuje ponownej rekonstrukcji stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak to ma miejsce w postępowaniu zwyczajnym. W postępowaniu nadzorczym Minister był zobligowany do zbadania legalności decyzji z dnia 8 października 1997 r., przez pryzmat podstaw i nieważności określonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru winien zatem zweryfikować kwestionowane rozstrzygnięcie (które nie zawiera uzasadnienia) poprzez pozyskanie dowodów, które były dostępne także Wojewodzie Gdańskiemu wydającemu kwestionowaną decyzję, a dotyczyły stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie uwłaszczenia to jest w dniu 23 maja 1989 r. Minister ocenia bowiem legalność decyzji w aspekcie tego, czy organ wojewódzki miał podstawy do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 60 ust. 1 pkt 5 i ust. 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła i czy decyzja ta zawiera chociażby jedną z kwalifikowanych wad nieważności żart. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru nie był bowiem uprawniony do orzekania w zakresie innego stanu faktycznego i prawnego, niż ten który był możliwy do wyjaśnienia przez Wojewodę Gdańskiego. W wyniku prowadzonego postępowania MSWiA pozyskał z Sądu Rejonowego w [...]kopie Księgi Wieczystej [...]karta 7. Księga zawiera wpis E.D. jako właścicielki m.in. spornej nieruchomości. Kolejno przy piśmie z dnia 8 stycznia 2021 r. Fundacja przedstawiła odpis postanowienia Sądu Powiatowego w [...]z dnia [...]stycznia 1973 r., sygn. akt. [...], dotyczącego działu spadku po E.D., w którym nieruchomości sporne zostały przyznane F.K., oraz odpis zaświadczenia wydanego przez Urząd Miejski w [...]z dnia [...] czerwca 1986 r. o uregulowaniu przez F.K. podatku od spadków i darowizn po zmarłej E.D. Z uwagi na powyższe MSWiA decyzją z dnia 29 lipca 2022 r. 1) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 8 października 1997 r. stwierdzającej, że nieruchomości oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], o łącznej powierzchni 0,4026 ha, na których znajduje się cmentarz, położone w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], stały się z mocy prawa własnością Parafii Katolickiej p.w. św. [...]w [...], oraz 2) stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2022 r., nr DWRMNiE-WRP-0272-7/2017, MSWiA sprostował oczywistą omyłkę pisarską w treści decyzji z dnia 29 lipca 2022 r., poprzez zastąpienie w sentencji i uzasadnieniu tej decyzji błędnej nazwy organu "Wojewoda Pomorski" poprawną nazwą "Wojewoda Gdański" w odpowiedniej formie gramatycznej. Jak zauważył MSWiA w uzasadnieniu decyzji z dnia 29 lipca 2022 r., posiadane dokumenty potwierdzają, że nieruchomość sporna, mimo iż zajęta przez miejsce pochówku, była przedmiotem obrotu, dziedziczenia. Tym samym mimo udostępnienia nieruchomości spornej w 1939 r. do pochowania zmarłych, osoby wpisane do księgi wieczystej nieruchomości spornej jako właściciele nie wyzbyły się własności nieruchomości spornej do chwili wejścia w życie ustawy. MSWiA podniósł również, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji dla nieruchomości spornej istniała księga wieczysta, w której był ujawniony inny właściciel niż Skarb Państwa. Podobne stanowisko wyraził w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...], Starosta [...]. Stosownie do informacji przekazanych w przytaczanym piśmie Starosta [...]nie znajduje w niniejszej sprawie żadnego momentu, który wskazywałby na uzyskanie władztwa nad przedmiotową nieruchomością, a tym bardziej brak jest trwałości tego władania. Skarb Państwa nigdy nie był ujawniony jako właściciel wymienionych działek w księdze wieczystej. Formalnie właścicielami nieruchomości pozostawali F i E.D.. Z zebranych w postępowaniu Ministra dokumentów wynika, że osoby te darowały krótko przed wybuchem II Wojny Światowej w sposób nieformalny przedmiotową nieruchomość na rzecz Parafii, która zorganizowała tam cmentarz, na którym przeprowadzono formalnie 65 pochówków. Jak dalej zauważa Starosta [...], groby istniały w tym miejscu do czasu ich likwidacji formalnej na podstawie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]z dnia [...] listopada 2006 r. . [...]W opinii Starosty [...], w tym czasie oraz w okresie późniejszym Skarb Państwa nie był w posiadaniu terenu cmentarza. Przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie było również możliwe na podstawie przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. z 1946 r. poz. 87, z późn. zm.). Brak jest również innych przepisów, które z mocy prawa oddawałyby nieruchomości cmentarne w posiadanie albo własność Skarbu Państwa. Dalej MSWiA zauważył w uzasadnieniu decyzji z dnia 29 lipca 2022 r., że wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że dla uwłaszczenia kościelnej osoby prawnej na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy wymagane było, aby w dniu wejścia w życie ustawy, będące przedmiotem nieruchomości pozostawały we władaniu tej osoby, a ponadto, aby znajdował się na niej cmentarz lub obiekt sakralny wraz z budynkiem towarzyszącym. W decyzji z dnia 29 lipca 2022 r. MSWiA podkreślił,, że niezmiennie prezentuje stanowisko, iż art. 3 ust. 1 ustawy oraz tytuł ustawy wskazują, iż ustawa reguluje stosunki pomiędzy Państwem a Kościołem Katolickim w Rzeczypospolitej Polskiej, w tym jego sytuację prawną i majątkową. Ze względu na te okoliczności, a w szczególności w odniesieniu do art. 60 ustawy, decyzje stwierdzające przejście własności nieruchomości na rzecz kościelnych osób prawnych mogą dotyczyć wyłącznie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie ustawy, to jest w dniu 23 maja 1989 r. oraz obecnie, zgodnie z powszechnie obowiązującą zasadą, że nikt nie może przenieść na drugiego więcej praw aniżeli jemu przysługuje. Końcowo organ zaznaczył, że przyjęcie w tej sprawie innego poglądu mogłoby doprowadzić do sytuacji, że oparte na art. 60 ust. 1 ustawy decyzje administracyjne dotyczyłyby nieruchomości, będących własnością osób trzecich, co prowadziłoby w konsekwencji do naruszenia art. 2 i art. 21 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i do wywłaszczenia tych osób na rzecz kościelnych osób prawnych. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że nieruchomość sporna nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że przeniesienie własności w trybie art. 60 ust. 1 ustawy może być podstawą pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia tylko w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Mając na względzie powyższe, MSWiA stwierdził, że decyzja z dnia 8 października 1997 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednakże stosownie do przepisu art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z powodu wydania z rażącym naruszeniem prawa jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wyrażonej w uzasadnieniu decyzji z dnia 29 lipca 2022 r., w tym przypadku zachodzą obydwie wymienione okoliczności. Od chwili ogłoszenia decyzji z dnia 8 października 1997 r. upłynęło dziesięć lat oraz wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, gdyż umową z dnia 27 czerwca 2008 r. zawartą w formie aktu notarialnego, Parafia zbyła nieruchomość sporną na rzecz D.P. i S.P. Organ przytoczył treść art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek upływu dziesięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji oraz wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Gmina [...], wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2022 r., wystąpiła do MSWiA o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego Ministra z dnia 29 lipca 2022 r., uzasadniając, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdy kumulatywnie wystąpiły następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony; racje ekonomiczne i gospodarcze. Z kolei pismem z dnia 7 września 2022 r. Parafia Katolicka pw. [...] w [...] ([...]) oraz D.P. i S.P, złożyli, za pośrednictwem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzją tego Ministra z dnia 29 lipca 2022 r. Jednak jak już wcześniej zauważono, inna strona postępowania administracyjnego wystąpiła do MSWiA z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy zakończonej decyzją z dnia 29 lipca 2022 r. Organ przytoczył treść i wyjaśnił, że zgodnie z art. 54a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosownie do którego: Jeżeli przed przekazaniem sądowi skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego, inna strona tego postępowania zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepisów art. 54 § 2- 4 [obejmują m.in. przekazanie skargi przez organ do sądu administracyjnego] nie stosuje się. Organ rozpoznaje tę skargę jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze (wniosku) z dnia 7 września 2022 r. wskazano m.in,, że "(...) przy wzięciu pod uwagę oceny i wykładni zaprezentowanej przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21.10.2016 r. (sygn. akt I Sb/Wa 683/16) nie sposób dojść do przekonania, że art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy mógł być rozumiany przez organy odmiennie, jest on niejednoznaczny i nawet w orzecznictwie sądów funkcjonowały odmienne jego interpretacje. Gdyby więc organ dopuścił odmienną wykładnię (jako jedną z możliwych, nawet jeśli - w ocenie organu - błędną) nie sposób stwierdzić wydania badanej decyzji z naruszeniem prawa.". Ponadto pismem z dnia 21 września 2022 r. Fundacja [...] zwróciła się o do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o "stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, ewentualnie umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie." W tym przypadku chodzi o wspomniany wniosek z dnia 12 sierpnia 2022 r. Gminy [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego Ministra z dnia 29 lipca 2022 r. Decyzją z 10 listopada MSWiA utrzymał w mocy decyzję własną z 29 lipca 2022r. Odnosząc się do argumentów wniosku z dnia 12 sierpnia 2022 r. oraz skargi (wniosku) z dnia 7 września 2022 r., wskazało, że nie zasługują one na uwzględnienie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji z dnia 29 lipca 2022 r. Z zaskarżoną decyzją MSWiA z 10 listopada 2022 r., nie zgodzili się skarżący Parafia Katolicka pw. Św. [...]oraz D.P i S.P reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc pismem z 12 grudnia 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie pkt 2 zaskarżonej decyzji. Ww. rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. błędną wykładnię art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła poprzez przyjęcie, że nieruchomość na której był urządzony cmentarz kościelny, pozostający w dniu wejścia w życie ustawy we władaniu kościelnej osoby prawnej, nie mógł stać się z mocy prawa jej własnością, w sytuacji gdy wcześniej nie stanowił on własności Skarbu Państwa; II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.: a. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła poprzez stwierdzenie, iż decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, w której w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa nie wskazuje na ich oczywistą niezgodność; b. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie przez organ rozstrzygnięcia sprzecznego z wykładnią i oceną zawartą w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 683/16, w szczególności w zakresie stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w ww. uzasadnieniu wyroku m.in. wskazano, iż samo powoływanie się na wykładnię systemową nie jest w tym zakresie wystarczające; c. naruszenie art. 158 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy zgodnie z powyższym przepisem organ uprawniony był jedynie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie pkt 2 decyzji, jak również o zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi szeroko przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów i opisali przebieg postępowania. Odrębną skargę złożyła także Gmina [...]wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a. w z. z art. 77 § 1 k.p.a. polegający na niezebraniu wyczerpującego materiału dowodowego w przedmiocie własności działek nr [...]i nr [...]położonego w obrębie [...] (według stanu na dzień wydania decyzji 8 października 1997 r.) oraz naruszenie prawa materialnego , tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, mimo że nie wystąpiły okoliczności konieczne do wydania takiego rozstrzygnięcia, w tym bezpodstawnie przyjęto, że rażące naruszenie prawa polegało na wybraniu innej metody wykładni przepisów niż organ nadzorczy. W odpowiedzi na skargi MSWiA wniósł o ich oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2022, poz. 329 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargi były zasadne. Przedmiotem zaskarżenia była decyzja MSWiA z dnia 10 listopada 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z 29 lipca 2022r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia 8 października 1997 r. , a jednocześnie stwierdzono, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Należy na wstępie przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Reasumując, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, CBOSA). Rozważania te, akcentują wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności, mają zastosowanie do wszystkich przesłanek nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dalej należy wyjaśnić, że ostateczne decyzje administracyjne korzystają z waloru domniemania legalności tych aktów administracyjnych, (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 - CBOSA). W szczególności, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA). Następnie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła (por. wyrok NSA z 10.01.2018 r., I OSK 563/16, LEX nr 2449135.wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r., I OSK 237/13). Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1838/16, CBOSA). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje społeczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13 CBOSA oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 27 września 2017 r., II OSK 132/16, CBOSA). Zaskarżona decyzja zapadła po uchyleniu wcześniejszych decyzji rozstrzygających przedmiotową sprawę wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 683/16. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia oraz sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 353/16, CBOSA). Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018). Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt II FSK 1393/21, CBOSA). Podkreślenia wymaga, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu czy czynności) do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Jednocześnie, w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że naruszenie przez organy administracyjne zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji (bądź innego aktu czy czynności) (por. T. Woś (w:) H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 506/05; CBOSA). W uzasadnieniu wyroku dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 683/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przepis art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy nie jest jednoznacznie rozumiany. Zdaniem tego Sądu dopuszczalne są dwie odmiennie interpretacje. Pierwsza, prezentowana przez Ministra, oparta na dyrektywie wykładni systemowej i powiązaniu art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy w związku z tytułem ustawy i przepisem art. 3 ust. 1 ustawy, prowadząca do konkluzji, że stwierdzenie przejścia własności nieruchomości, o którym mowa w przepisie art. 60 ust. 5 ustawy winno dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa. Druga interpretacja przepisu art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła opiera się przede wszystkim na wykładni językowej, ale także na dodatkowych argumentach natury systemowej i funkcjonalnej. Sąd podkreślił, że przedmiotowa ustawa weszła w życie w okresie istnienia państwa komunistycznego - Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, a obowiązująca wówczas Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 1952 r. nie gwarantowała wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem, natomiast postulowała rozdział Państwa od Kościoła i wskazywała, że sprawy dotyczące stosunku Państwa do Kościoła, w tym sprawy majątkowe związków wyznaniowych ureguluje ustawa (art. 82 ust. 2). Dalej WSA podkreślił, że ówczesne przepisy prawa nie dopuszczały istnienia świeckich cmentarzy prywatnych, a grunt mógł być zajęty tylko pod cmentarz komunalny bądź wyznaniowy, a cmentarzami mogły zarządzać odpowiednio właściwe organy rad narodowych lub związki wyznaniowe (art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - Dz. U. z 1972 r. poz. 298, z późn. zm.). Wobec tego wykonywanie przez osobę fizyczną uprawnień własnościowych poprzez korzystanie z gruntu zajętego pod cmentarz w praktyce nie mogło mieć miejsca, co z kolei mogło być argumentem za uwłaszczeniem tego typu gruntem kościelnych osób prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył również, że ustawa, jeżeli chodzi o uwłaszczenie z art. 60 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła, nie dotyczy wyłącznie relacji Państwo- Kościół Katolicki, ponieważ reguluje też sytuację prawną innych podmiotów, niż kościelne osoby prawne tj. państwowych jednostek organizacyjnych, osób fizycznych i prawnych (art. 60 ust. 3 i 4 ustawy) i nie zawiera zastrzeżenia, że uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Trzeba również wziąć pod uwagę to, że przepis art. 61 ustawy umożliwia przywrócenie kościelnej osobie prawnej upaństwowionych nieruchomości, a zatem ustawodawca redagując Dział IV Rozdział 1 ustawy miał na uwadze to kryterium, jednakże nie wprowadził go wprost do regulacji z art. 60 ust. 1 ustawy. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 października 2016 r., wskazał, że oceniając legalność kwestionowanej decyzji z dnia 8 października 1997 r. organ nadzoru musi ocenić, czy uwłaszczenie Parafii przy zastosowaniu innej wykładni przepisu art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy, niż ta prezentowana przez organ nadzoru, świadczy o wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższego wynika, że WSA w Warszawie wskazał jednoznacznie, że możliwa jest dwojaka interpretacja spornego przepisu. Na mocy art. 153 p.p.s.a zarówno organy administracji, jak i Sąd w niniejszym składzie, jest tym poglądem związany. Już tylko na marginesie należy wskazać, że stanowisko dotyczące niejednoznaczność przepisu art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła jest w ocenie Sądu w niniejszej składzie przekonujące. W konsekwencji należy uznać, że wykluczone jest stwierdzenie nieważności decyzji z 1997 , a w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji stwierdzającej wydanie jej z naruszeniem prawa (z uwagi na nieodwracalne skutki prawne na podstawie art. 158 § 2 kpa). Lansowana przez organ administracji koncepcja jakoby jedynym możliwym sposobem interpretacji art. 60 ust 1 pkt 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła była nabycie gruntów Skarbu Państwa narusza normę zawartą w art. 153 p.p.s.a. i wykracza poza zakres związania wyrokiem WSA w Warszawie z 21 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 683/16. Z tych względów zaskarżone decyzji nie mogą się ostać z uwagi na naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Należy jednocześnie wskazać, że pozostałe zarzuty podnoszone przez strony nie miały w takiej sytuacji znaczenia albo też były niezasadne. Odnosząc się do zarzutu zasiedzenia to kwestia ta była również rozpatrywana przez WSA w Warszawie z 21 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 683/16, a Sąd w niniejszym składzie jest tym stanowiskiem związany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że dla niniejszej sprawy nieważnościowej należy podkreślić, że w niniejszym postępowaniu organ nadzoru nie dokonuje ponownej rekonstrukcji stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak to ma miejsce w postępowaniu zwyczajnym. W postępowaniu nadzorczym Minister był zobligowany do zbadania legalności decyzji z dnia 8 października 1997 r., przez pryzmat podstaw i nieważności określonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru winien zatem zweryfikować kwestionowane rozstrzygnięcie (które nie zawiera uzasadnienia) poprzez pozyskanie dowodów, które były dostępne także Wojewodzie Gdańskiemu wydającemu kwestionowaną decyzję, a dotyczyły stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie uwłaszczenia to jest w dniu 23 maja 1989 r. WSA podkreślił, że Minister ocenia bowiem legalność decyzji w aspekcie tego, czy organ wojewódzki miał podstawy do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 60 ust. 1 pkt 5 i ust. 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła i czy decyzja ta zawiera chociażby jedną z kwalifikowanych wad nieważności żart. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru nie był bowiem uprawniony do orzekania w zakresie innego stanu faktycznego i prawnego, niż ten który był możliwy do wyjaśnienia przez Wojewodę Gdańskiego. Stanowisko WSA w Warszawie jest w tym zakresie wiążące. Podobnie należy odnieść się do zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Zarzuty skarżąca Gminy [...]sprowadzają się do tego, że organ nadzoru nie odnalazł żadnego dowodu potwierdzającego przeniesienie własności spornego gruntu, jednak jak wyżej zostało to wskazane przez WSA w wyroku z 21 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 683/16 chodzi wyłącznie o pozyskanie dowodów, które były dostępne także Wojewodzie Gdańskiemu wydającemu kwestionowaną decyzję. Kwestie te nie mają jednak znaczenia, skoro wobec rozbieżności interpretacyjnych dotyczących wykładni art. 60 ust. 1 pkt 5 i ust. 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła nie jest możliwe przypisanie rażącego naruszenia prawa organowi wydającemu decyzję z 8 października 1997 r. Należy jednocześnie wskazać, że rację mają skarżący, wskazując, że decyzja zawiera rozstrzygnięcie nieznane ustawie. Chociaż jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest "rażące naruszenie prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) , to zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a w przypadku niemożności stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji "z naruszeniem prawa". Tymczasem w decyzji pierwszoinstancyjnej zawarte jest rozstrzygniecie o stwierdzeniu wydania decyzji "z rażącym naruszeniem prawa". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozpozna sprawę będąc związany powyższą oceną prawną. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, a o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200, art. 202 § 2 kpa i 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. Na koszty zasądzone w punkcie 2 składa się opłata od skargi w wysokości 200zł , wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 34 zł, natomiast na koszty zasądzone w punkcie 3 opłata od skargi w wysokości 200zł , wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Wysokość wynagrodzeń pełnomocników wynika z z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).