VII SA/Wa 1511/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skargi H. B. i M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H. B. i M. B. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. i M. B. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. nakazującą inwestorowi H. i M. B. rozbiórkę ogrodzenia działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu 5 września 2008 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia znajdującego się na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 9 grudnia 2008 r. ustalono, że H. i M. B. w 2008 r. na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] wybudowali ogrodzenie, które graniczy z drogą gminną [...] W, która jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych. H. i M. B. nie dokonali wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej zamiaru budowy ogrodzenia na działce nr ewid. [...]. W związku z powyższym organ I instancji wystąpił o zbadanie przedmiotowego ogrodzenia pod względem technicznym. Z oceny technicznej przedmiotowej inwestycji wynika, że "cała konstrukcja jest wykonana równo, solidnie i nie ma zagrożenia zawalenia się". Postanowieniem z [...] października 2009 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...], nakazał zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich oraz nałożył obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni określonych dokumentów. Skarżący nie dostarczyli ww. dokumentów dlatego też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...] nakazał H. i M. B. rozbiórkę ogrodzenia działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie H. i M. B. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z całością akt sprawy, treścią zaskarżonej decyzji i złożonego odwołania wskazał, że zgodnie z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia wynikającego z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego obowiązku dostarczenia wymaganych dokumentów w terminie 30 dni właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W przedmiotowej sprawie, w związku z niedostarczeniem przez H. i M. B. wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał inwestorom – H. i M. B. rozbiórkę ogrodzenia działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że uchybienie obowiązkowi dostarczenia dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej spowodowało utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. i M. B. wnosząc o jej uchylenie w całości i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r., oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 7 i art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a zwłaszcza ustalenia obowiązku strony w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę lub też dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia oraz istnienia obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania samowoli budowlanej, skoro nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego w tym zakresie; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 29 ust. 1 i 30 ust, 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że skarżący zobowiązani byli do uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia lub też dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia, a także uchybili obowiązkowi dostarczenia dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej, skoro taki obowiązek nie istniał. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Natomiast zgodnie z art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992 r., sygn. akt SA/Lu 694/92 Wspólnota 1993/44, str. 18). W myśl art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać między innymi rozstrzygnięcie, przy czym musi być ono sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 2005 r. str. 506). Decyzja organu nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (tak M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego" Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II str. 648). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarga została uwzględniona, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r., zapadła z naruszeniem wyżej wskazanych zasad postępowania administracyjnego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. I tak wskazać należy, że kontrolowaną przez Sąd decyzją organy nadzoru budowlanego nakazały rozbiórkę ogrodzenia działki Nr [...], z tym że organ wskazał, że budowa przedmiotowego ogrodzenia wymaga dokonania uprzedniego zgłoszenia organowi architektoniczno – budowlanemu. Powyższe wynika z treści art. 30 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., zgodnie z którym obowiązkowi zgłoszenia podlega zamiar budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Tymczasem – jak wynika z oświadczenia skarżących złożonego do protokołu rozprawy w dniu 26 października 2010r. inwestorzy ogrodzili działkę Nr [...] z 3 stron, przy czym tylko z jednej strony działka ta graniczy z drogą publiczną. Z dwóch pozostałych stron są pola uprawne. A zatem sporne ogrodzenie tylko w części graniczy z drogą gminną nr 270803W, która jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych. W pozostałej części przedmiotowa inwestycja jest ogrodzeniem międzysąsiedzkim, czyli takim ogrodzeniem, które nie jest ani ogrodzeniem od strony drogi, ulicy, placu, torów kolejowych, ani innego miejsca publicznego, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Powyższe wskazywałoby, że inwestor nie musiał uzyskiwać zgody organu administracji publicznej na wybudowanie takiego ogrodzenia. W konsekwencji organy nadzoru budowlanego nie posiadały kompetencji do prowadzenia postępowania co do tej części ogrodzenia. Co więcej – z akt sprawy wynika, iż postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było wprawdzie co do całego ogrodzenia działki jednakże z protokołu oględzin wynikałoby, że organ nadzoru "zainteresowany" był jedynie jego częścią – od strony drogi publicznej. Innymi słowy organ nakazując rozbiórkę całego ogrodzenia działki wykroczył poza kompetencje określone w ustawie Prawo budowlane; jedynie bowiem ta część, która została ogrodzona od strony drogi publicznej mogła stanowić przedmiot postępowania, a w konsekwencji nakaz rozbiórki. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania – a to art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną, w szczególności organ ustali czy i na jakim odcinku przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane bez wymaganego prawem zgłoszenia, a następnie w oparciu o art. 49b wyda stosowne rozstrzygnięcie w tym zakresie. Natomiast nie znajduje prawnego uzasadnienia twierdzenie skarżących, iż skoro przedmiotowe ogrodzenie jest jedynie ogrodzeniem prowizorycznym to jego budowa nie podlega procedurze zgłoszenia. Jak już wcześniej wskazano art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Ustawodawca nie uzależnia obowiązku dokonania zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia od techniki jego wykonania, użytych materiałów czy sposobu połączenia z gruntem. W świetle tej ustawy nie ma też znaczenia jak długo ma funkcjonować ogrodzenie, czy jest postawione na dłuższy czy krótszy okres czasu. Z punktu widzenia cytowanego wyżej przepisu istotne jest czy ogrodzenie ma być budowane od strony ulic, dróg, placów, torów kolejowych lub innych miejsc publicznych lub ma przekraczać wysokość 2.20m. W rozpoznawanej sprawie sporne ogrodzenie graniczy częściowo z drogą publiczną, co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia, iż inwestor mógł rozpocząć roboty budowlane po upływie 30 dni od dokonania zgłoszenia jeżeli organ architektoniczno – budowlany nie wniesie w tym terminie sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). Bez znaczenia także dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje to, że skarżący nie są w stanie – bez swojej winy dopełnić obowiązków w celu legalizacji albowiem nie posiadają prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i 205 powyższej ustawy.