VII SA/Wa 1511/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. K. (zwaną dalej również skarżącą) jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także jako GINB) z [...] maja 2017 roku o znaku [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także jako WINB) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Pismem z 5 grudnia 2016 roku T. K., działający w imieniu skarżącej A. K. wniósł do Starosty [...] o "wznowienie postępowania administracyjnego – oceny legalności sposobu użytkowania obiektów budowlanych nieruchomości – działki nr [...] położonej w [...] oraz legalności robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] i przyległej działki [...] w [...]". We wniosku wskazał, że postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego (dalej także jako PINB) zostało bezzasadnie zawężone do działki [...], z pominięciem działki [...]. Wnioskujący wskazał, że A. K. jako strona bez własnej winy została pozbawiona możliwości brania udziału w postępowaniu, gdyż organ powiatowy nie przyznał jej statusu strony. Wskazał, że w piśmie z 23.11.2015 roku WINB poinformował skarżącą, że C. i H. G. wnieśli do WSA w Opolu skargę na ostateczna decyzję WINB z [...].09.2015 roku, utrzymującą w mocy decyzję PINB z [...] maja 2015 roku o numerze [...]. Ze względu na brak właściwości starosty do rozpoznania sprawy, pismo zostało przekazane do PINB. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 11 stycznia 2017 roku wezwał T. K. do sprecyzowania żądania, poprzez wskazanie podstawy wznowienia. W odpowiedzi pełnomocnki wskazał, że dotyczy ono postępowania zakończonego decyzją PINB w powiecie [...] z dnia [...] maja 2015 roku o numerze [...] nakładającą na Państwa C. i H. G. obowiązek rozbiórki placu postojowego usytuowanego na działce [...] w [...], precyzując że podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Postanowieniem z [...] marca 2017 roku o numerze [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego w [...] odmówił wznowienia postępowania. Dokonując oceny wniosku wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 148 § 2 kpa termin na wniesienie wniosku o wznowienie w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa wynosi miesiąc i biegnie od momentu dowiedzenia się przez stronę o decyzji. Organ wskazał, że wniosek nie może być uwzględniony ze względu na okoliczność złożenia wniosku po upływie wskazanego w kpa miesięcznego terminu. Wojewódzki Inspektor podniósł, że z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni dowiedziała się o fakcie wydania decyzji już w 2015 roku, na co sama wskazała w pismach wnoszonych do organu i już wtedy podnosiła, że została niezasadnie nie dopuszczona do postępowania. Z tego względu nie było możliwe wznowienie w oparciu o art. 145 §1 pkt 4 kpa. Odnosząc się do podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 organ wskazał, że możliwość wznowienia w oparciu o tę przesłankę istnieje wtedy, gdy dowody na podstawie których ustalono istotne okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Dla uznania dowodów za fałszywe niezbędne jest stwierdzenie sądu lub innego organu w tej materii, a organ administracji nie jest władny czynić ustaleń w tej materii. Wskazał, że jedynie wyjątkowo art. 145 § 2 i 3 kpa dopuszcza możliwość wznowienia w oparciu o tę przesłankę, bez uprzedniego prawomocnego stwierdzenia fałszywości dowodu. Zważywszy jednak na wyjątkowość tych regulacji, organy muszą podchodzić do nich z dużą ostrożnością. Skoro więc okoliczność sfałszowania nie została ustalona przez właściwy organ, a nie zachodzą wyjątkowe okoliczności pozwalające na wznowienie mimo braku tego rozstrzygnięcia, podstawą nie może być także ten przepis. Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z [...] maja 2017 roku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie WINB. Na wstępie organ stwierdził, że błędne oznaczenie w zaskarżonym postanowieniu decyzji, której dotyczyć miało wznowienie nie stanowi wystarczającej przesłanki do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, gdyż zostało skonwalidowane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu II instancji. Organ wskazał, że dla wydania decyzji wznowieniowej niezbędne jest ustalenie istnienia przesłanek formalnoprawnych, do których zalicza się w szczególności wniesienie wniosku w ustawowym terminie. Przypomniał, że to na stronie ciąży obowiązek wykazania zachowania ustawowego terminu. Organ stwierdził, że z pisma A. K. z dnia 20 sierpnia 2015 roku skierowanego do WINB (wpływ 24 sierpnia 2015), wynika że pismem PINB w powiecie [...] z dnia [...] czerwca 2015 roku o numerze [...] została ona zawiadomiona o wydaniu w dniu [...] maja 2015 roku decyzji i wtedy powzięła wiadomość o wydaniu decyzji przez PINB. O decyzji zaś WINB wydanej na skutek wniesienia odwołania, A. K. dowiedziała się z pisma WINB z [...] grudnia 2015 roku o numerze [...]. Wniosek o wznowienie wpłynął w dniu 8 grudnia 2016 roku, co jednoznacznie wskazuje na brak spełnienia wymogu wniesienia wniosku o wznowienie w terminie. Organ drugiej instancji podzielił argumentacje przedstawioną w skarżonym postanowieniu odnośnie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 kpa, wskazując że organ musi dysponować prawomocnym rozstrzygnięciem sądu lub innego organu stwierdzającego fałszywość dowodu, co nie ma miejsca w poniższej sprawie. Podzielił także stanowisko WINB, że w tej sprawie nie zachodzą nadzwyczajne przesłanki, które pozwalałyby na wznowienie mimo braku tego rozstrzygnięcia, gdyż nie wykazano, żeby sfałszowanie miało charakter oczywisty, a wznowienie było niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo szkody dla interesu społecznego. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła A. K. Zarzuciła organowi drugiej instancji naruszenie przepisów postępowania poprzez: 1. zaniechanie przeprowadzenia przez organ dowodów stanowiących podstawę wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 i 4 kpa, 2. zaniechania przeprowadzenia dowodów wskazujących procedury w oparciu o które odmówiono skarżącej przymiotu strony i uczestniczenia w postępowaniu oraz wglądu do akt i zapoznania się z treścią rozstrzygnięcia, 3. zaniechania przeprowadzenia dowodów wskazujących procedury w oparciu o które odmówiono skarżącej składania środków odwoławczych, a w konsekwencji skutkujących odmową rozpoznania składanych przez skarżącą. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przywoływane przez skarżąca zarzuty merytoryczne nie mogą stanowić podstawy skargi, gdyż na etapie postępowania wznowieniowego nie były one przedmiotem oceny organu, ze względu na okoliczność, że wniosek nie spełnił wymagań formalnoprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzje lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ a wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postepowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zajścia przyczyn z art. 156 kpa lub wskazanych w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie zostało ono wydane z naruszeniem prawa uzasadniającego jego uchylenie bądź stwierdzenie nieważności, dlatego tez skarga podlegała oddaleniu. Przedstawiając motywy, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia Sadu należy wskazać, ze przedmiotem zaskarżenia było postanowienie wydane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego. Problematykę wznowienia postepowania administracyjnego reguluje art. 145 i n. kpa. Instytucja wznowienia stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postepowania. Stwarza bowiem możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postepowanie, w którym ona zapadła obarczone było kwalifikowaną wadą wskazaną w art. 145, 145a lub 145 b kpa. Wznowienie polega wiec na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy w toku administracyjnego toku instancji. Wskazując na nadzwyczajnych charakter postepowania wznowieniowego ustawodawca obarczył je dodatkowymi wymaganiami, które muszą być spełnione dla dokonania wznowienia. Z regulacji instytucji wznowienia postepowania wynika jednoznacznie, że postepowanie w tym przedmiocie ma charakter dwuetapowy. Dla ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w administracyjny toku instancji, niezbędne jest uprzednie stwierdzenie przesłanki uzasadniającej wznowienie oraz spełnienie przez wnioskującego pozostałych wymagań formalnych. Z wniosku skarżącej o wznowienie postepowania wynikało jednoznacznie, że jako przyczynę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 1 i 4 kpa, a co za tym idzie organ rozpatrujący wniosek oparł swoje rozważania jedynie na tych przesłankach. Przed dokonaniem merytorycznej oceny zasadności podstawy wznowienia, niezbędne jest stwierdzenie przez organ, że wniosek został złożony z zachowaniem terminu. Stosownie bowiem do treści art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postepowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postepowania. Zgodnie zaś z art. 148 § 2 kpa w przypadku oparcia wniosku na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa termin ten biegnie od momentu dowiedzenia się przez stronę o decyzji. Organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji dokonały słusznej oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek do skutecznego wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Dokonały wyczerpującego wyjaśnienia, dlaczego wniosek nie może być uwzględniony ze względu na upływ miesięcznego terminu od dowiedzenia się o wydaniu decyzji na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania. Organy wskazały jednoznacznie na treść pism skarżącej kierowanych do różnorakich organów administracji, w których powoływała się ona na okoliczność uniemożliwienia jej uczestniczenia w postepowaniu administracyjnym. Słusznie stwierdziły, że wynika z tego, że już w 2015 roku skarżąca miała świadomość, toczącego się postępowania i wydawanych w nim decyzji. W szczególności o decyzji organu odwoławczego zapadłego w tym postępowaniu dowiedziała się z pisma WINB z [...] grudnia 2015 roku o numerze [...]. Strona żądająca wznowienia postępowania jest zobowiązana do udowodnienia, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze względu na konieczność ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (wyrok NSA z 19 maja 2000 r., I SA/Wr 1038/97, LEX nr 43046). Wynika z tego jednoznacznie, że to na stronie spoczywa ciężar dowodu, że podanie zostało złożone we właściwym terminie. Ustawodawca wyraźnie w stwierdził w art. 147 kpa, że wznowienie postepowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa możliwe jest jedynie na wniosek strony. Nawet więc, gdyby organ stwierdził, że strona została pozbawiona możliwości udziału w postepowaniu nie może z urzędu dokonać wznowienia. Chroniona jest w ten sposób autonomia strony, która mimo pozbawienia możliwości działania w danym postepowaniu, może nie mieć interesu w tym, aby dokonywać wznowienia. Ustawodawca daje tym samym wyraz szacunku dla jednostki i uniemożliwia organom dokonywania arbitralnych rozstrzygnięć wbrew woli stron. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienie Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie WINB odpowiada prawu. Stwierdzenie niedochowania terminu przez wnioskodawcę obligowało organ do wydania odmownego rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postepowania. Organ nie miał obowiązku przeprowadzania dodatkowego postepowania dowodowego w przedmiocie ustalenia momentu, od którego należy liczyć początek terminu na wniesienie podania o wznowienie, skoro dysonował niekwestionowanymi pisemnymi oświadczeniami skarżącej, z których jednoznacznie wynika, co najmniej od którego momentu miała świadomość wydania przez organ ostatecznej decyzji. Podobnie należy ocenić działanie organów w zakresie w jakim dokonały wykładni art. 145 § 1 pkt 1, § 2 i 3 kpa. Art. 145 § 1 pkt 1 kpa pozwala na wznowienie, gdy dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe. Przez fałszywość w rozumieniu tego przepisu nie należy rozumieć twierdzenia strony, że dane dowody są niesłuszne czy nierzetelne. Niezbędne jest dokonanie ich oceny prawnokarnej. Jak wynika bowiem z kpa, jako zasadę ustawodawca przyjął uprzednie stwierdzenie przez sąd lub inny właściwy organ fałszywości danego dowodu. W tym zakresie organ administracji nie może czynić samodzielnych ustaleń i jest związany prawnokarną oceną dokonana przez właściwy podmiot (zob. np. wyrok NSA z 9 lutego 2011 r., II OSK 1170/10, LEX nr 992482). Jedynie na zasadzie wyjątku art. 145 § 2 i 3 kpa dopuszcza wznowienie mimo braku stwierdzenia przez organ fałszywości kwestionowanych dowodów. Jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych zasadą jest, że wznowienie postępowania ze względu na fałszerstwo dowodów jest możliwe dopiero po stwierdzeniu ich fałszerstwa orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. Odstąpienie od wymagania wcześniejszego stwierdzenia fałszerstwa dowodów orzeczeniem sądu lub innego organu jest możliwe wyłącznie w przypadku spełnienia się warunków określonych w art. 145 § 1 i 2 (wyrok NSA z 22 czerwca 1999 r., I SA 1924/98, LEX nr 48553). Wynika z tego jednoznaczny wniosek o konieczności dokonywania ścisłej wykładni wyjątków wskazanych w tych przepisach. W zaskarżonym postanowieniu organ przedstawił wyczerpującą ocenę wskazanej przesłanki. Wskazał jednoznacznie, że z żadnych dokumentów nie wynika, aby sąd stwierdził fałszywość jakichkolwiek dowodów, które przyjęte zostały przez organ jako podstawa rozstrzygnięcia. Jednocześnie nie zachodziły w sprawie nadzwyczajne przesłanki z § 2 czy 3, które pozwalałyby organowi wznowić postepowanie mimo braku rozstrzygnięcia w przedmiocie fałszywości. Bowiem obie przesłanki wskazane w art. 145 § 2, tj. oczywistość fałszu dowodu i niezbędność wznowienia postępowania dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, muszą wystąpić łącznie (wyrok NSA z 10 czerwca 1998 r., I SA 1949/97, LEX nr 44522; teza trzecia wyroku NSA z 2 czerwca 1999 r., I SA 989/99, LEX nr 48571). Za nietrafione należy uznać podniesione w skardze zarzuty kierowane przeciwko rozstrzygnięciu organu. Na wstępnym etapie postępowania w przedmiocie wznowienia organ nie ma obowiązku dokonywania merytorycznej oceny sprawy i podnoszonych przez wnioskującego twierdzeń w tej materii. Jak wskazano już wcześniej postępowanie to, ze względu na swój nadzwyczajnych charakter składa się z dwóch stadiów. Dopiero po dokonaniu formalnoprawnej oceny zasadności żądania, organ przystępuje do merytorycznego badania sprawy. Skoro więc już na etapie wstępnego badania wniosku pod względem formalnym organ stwierdza, że brak jest zasadnych podstaw do wznowienia lub nie został dochowany termin na wniesienie środka, bądź stwierdza inne braki formalne, nie można oczekiwać od organu odnoszenia się do merytorycznych twierdzeń wnioskodawcy. Ustawodawca formułując ogólną zasadę szybkości postepowania wymaga także od organów, aby nie dokonywały one niecelowych czynności, które skutkowałyby opóźnieniem wydania rozstrzygnięcia. Nawet gdyby organ ustosunkował się do merytorycznych zarzutów, czego w poniższej sprawie nie miał obowiązku czynić, nie zmieniłoby to jego rozstrzygnięcia co do meritum. Skarżąca wskazując w skardze na zaniechanie przez organ rozpoznania wskazanych dowodów, zdaje się nie dostrzegać wskazanej dwuetapowości postepowania w przedmiocie wznowienia. W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd nie doszukał się w działaniach organu jakichkolwiek uchybień, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.