VII SA/Wa 1512/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi E. S. i P. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] nałożył na inwestora – P. S. obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania na dom pomocy i opieki osób starszych na działkach nr ew. [...] w [...] w terminie 6 miesięcy licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W dniu 15 stycznia 2016r. wpłynęło pismo E. S. i P. S. " (...) o wydłużenie do dnia 31 lipca 2016 r. terminu przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Wskazali, że są w trakcie uzgadniania projektu z rzeczoznawcami, lecz nie będą w stanie zakończyć procesu w planowanym terminie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...] odmówił zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] w części dotyczącej zmiany terminu. przedłożenia ww. projektu budowlanego zamiennego poprzez wydłużenie tegoż terminu do dnia 31 lipca 2016r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2016r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania E. S. i P. S. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 155 kpa, ustanawiającym przesłanki które muszą zaistnieć łącznie aby można było skutecznie zmienić lub uchylić ostateczną decyzję. Warunki te są następujące: decyzja musi przysparzać prawo (lub nakładać obowiązek), zgoda stron postępowania na uchylenie lub zmianę decyzji, brak sprzeciwu przepisów szczególnych, przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dalej wskazał, że 29 lipca 2015r. wpłynął wniosek inwestorów "o wydłużenie do dnia 31 października 2015r. terminu przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w związku z oczekiwaniem na uzgodnienie projektu przez rzeczoznawców. Następnie pismem z dnia 9 października 2015 r. skarżący ponownie zwrócili się (...) o wydłużenie ww. terminu do dnia 31 stycznia 2016 r. Wskazali, że oczekują na uzgodnienie powyższego projektu przez rzeczoznawców. W dniu 15 stycznia 2016r. do PINB w [...] wpłynęło kolejne pismo o wydłużenie ww. terminu do dnia 31 lipca 2016r. W ocenie [...]WINB odmowa zmiany terminu na przedłożenie projektu budowlanego zamiennego była właściwa. Wyznaczony kilkumiesięczny termin był bowiem wystarczający na realizację nałożonego obowiązku. Ponadto stwierdził, że termin określony w decyzji PINB w [...]Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r. był już dwukrotnie wydłużany. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego, że wyznaczony kilkumiesięczny termin był wystarczający na realizację nałożonego obowiązku. Na koniec organ odwoławczy wskazał, że również charakter inwestycji (tj. rozbudowa budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na dom pomocy i opieki osób starszych) przemawia za koniecznością jak najszybszego zakończenia postępowania nadzorczego. W ocenie organu odwoławczego nie można zarzucić organowi I instancji obrazy przepisów prawa materialnego, jak również procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Skargę na opisaną wyżej decyzję złożyli E. S. i P. S. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, jak wskazali, obarczonych analogicznymi rażącymi naruszeniami prawa i jako takie winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego i zarzucili naruszenie: 1. art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 155 kpa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że cel ustawodawcy wyrażony w tym przepisie nakazuje nieuwzględnienie wniosku skarżących o uchylenie decyzji; 2. art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy poprzez nieuwzględnienie, że wyznaczony termin ma jedynie charakter procesowy, może być zatem ustalony stosownie do okoliczności sprawy, a zatem wydłużony na żądanie strony, tym bardziej że zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu, 3. art. 15 kpa poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy przez organ II instancji oraz ograniczenie się do powtórzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji; 4. art. 155 kpa przez jego niezastosowanie, mimo przesłanek do jego zastosowania i uznanie, że organ orzekający na jego podstawie nie jest władny ani do oceny zgodności z prawem, ani do pozbawienia mocy prawnej decyzji objętej wnioskiem strony o jej uchylenie lub zmianę z przyczyn wskazanych w tym artykule - co jest sprzeczne z art. 155 w związku z art. 154 § 2 kpa; 5. art. 7. art. 77 art. 107 § 1 i § 3 kpa, poprzez przyjęcie wniosków nie wynikających z materiału dowodowego, takich jak domniemanie, że z faktu prośby skarżących o wydłużenie terminu na żłożenie dokumentacji wynika, iż taka prośba będzie wciąż ponawiana; 6. wydanie decyzji zawierającej istotne braki w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego rozstrzygnięcia, w tym brak odniesienia się do większości zarzutów odwołania i sprowadzenie uzasadnienia decyzji do mechanicznego przepisania fragmentu analizy bez poddania dowodów zgromadzonych w aktach sprawy rzetelnej merytorycznej ocenie, 7. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu powiatowego, podczas gdy organ winien był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i umorzyć postępowanie. Zdaniem skarżących rozstrzygnięcia organów są błędne i jako takie powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa. Podkreślili, iż uzasadniając decyzję organ powinien bardzo dokładnie wyjaśnić adresatowi decyzji, dlaczego nie zdecydował się przedłużyć terminu. Podnieśli, iż niezrozumiałe i sprzeczne jest z zasadami logiki stwierdzenie, że z prośby skarżących o wydłużenie terminu na przedłożenie dokumentacji wynika, że będzie ona wciąż ponawiana oraz, że nie zamierzają żądanej dokumentacji przedłożyć. W ocenie skarżących ustalenia w tym przypadku są dowolne, a materiał dowodowy nie uzasadniał wyprowadzenia takich wniosków. Według skarżących z faktu, iż występowali o prolongatę terminu wynika, że nie pozostawali bierni i prezentowali aktywną postawę. Zaznaczyli, iż organy dokonały niewłaściwej wykładni art. 155 kpa. Wskazali na niedotrzymanie terminu z uwagi na okoliczność, na którą nie mieli wpływu. Termin do dostarczenia projektu zamiennego winien być ustalony realnie, z uwzględnieniem okoliczności sprawy. Nałożony obowiązek może mieć różny charakter, może to wymagać uzgodnień, czy opinii innych organów, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem stron jest to kolejna okoliczność, która uszła uwadze organów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał przedstawioną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Przypomnieć należy, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych uregulowanym w art. 155 kpa. Zgodnie z ww. przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Aby zatem zaistniała możliwość jego zastosowania muszą być łącznie spełnione następujące przesłanki: decyzja ostateczna musi przyznawać prawo (nakładać obowiązki), strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie, przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej weryfikacji, a ponadto za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiać musi interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym zmiana tej decyzji, musi być prawnie dopuszczalna na gruncie przepisów prawa materialnego, w oparciu o który pierwotnie ukształtowano w sposób władczy stosunek administracyjnoprawny. Samo zaś określenie "słuszny interes strony", aczkolwiek niezdefiniowane, to wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 września 2012r., sygn. akt I SA/Wa 697/12). Wymagania interesu społecznego lub słusznego (a więc kwalifikowanego) interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ administracyjny stosuje art. 155 k.p.a. na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika z użycia w nim słowa "może", wprowadzającego dopuszczalność wyboru konsekwencji prawnych przez organ. Aczkolwiek działanie na zasadzie uznania administracyjnego wymaga od organu respektowania postanowień art. 7 kpa, a konsekwencji wykorzystania posiadanych możliwości w celu załatwienia sprawy pozytywnego dla strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego. Należy mieć na uwadze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że "słuszny interes strony" nie jest pojęciem tożsamym ze słusznym interesem obywateli, o którym mowa w art. 7 kpa. Interes indywidualny strony z reguły nie pokrywa się z interesem społecznym i interesami innych stron postępowania, a w szczególności ma to miejsce w sprawach z zakresu Prawa budowlanego. Słuszny interes strony, o którym mowa w art. 155 kpa należy rozumieć jako interes prawny, a nie faktyczny podobnie, jak słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7 kpa, czy też uzasadnione interesy osób trzecich, chronione art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W każdym razie interesy te nie mogą być sprzeczne z interesem społecznym, obowiązkiem organu do kontroli przestrzegania prawa (art. 7 kpa), czy też zasadą praworządności (art. 6 kpa) – zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2015r., sygn. akt II OSK 2911/14. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] wydana m.in. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane, posiada element uznaniowości wyrażający się w ustaleniu terminu wykonania nałożonego obowiązku, zatem co do zasady istniała możliwość zmiany tej decyzji, w części dotyczącej terminu jego wykonania. Termin na wykonanie obowiązku nie wynika bowiem z ustawy, ustawodawca nie zawarł również żadnych zaleceń co do sposobu określenia jego długości, pozostawiając tę kwestię uznaniu organów. Wskazać należy, iż pierwotnie obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] stycznia 2015r. miał zostać zrealizowany w terminie sześciu miesięcy licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Powyższą decyzję P. S. i E. S. otrzymali w dniu 26 stycznia 2015r. Termin ten na wniosek skarżących z dnia 27 lipca 2015r. i dnia 9 października 2015r. był ponownie dwukrotnie wydłużany. Podstawą wystąpienia skarżących z wnioskiem o zmianę terminu przedłożenia określonej dokumentacji było oczekiwanie na uzgodnienie dokumentacji przez rzeczoznawców. Obecnie rozpatrywany przez organy wniosek był trzecim wnioskiem skarżących o wydłużenie do dnia 31 lipca 2016r. terminu przedstawienia dokumentacji nałożonej decyzją organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2015r. z podobną argumentacją jak w poprzednich wnioskach, iż są w trakcie uzgadniania projektu z rzeczoznawcami. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organów, że wydłużenie terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie znajduje uzasadnienia. Argumentacja skarżących, iż "są w trakcie uzgadniania projektu z rzeczoznawcami" nie może stanowić przesłanki do przedłużania w nieskończoność terminu wykonania nałożonego obowiązku. Podkreślić należy, iż organ powiatowy już w decyzji z dnia [...] stycznia 2015r. zakreślił wystarczająco długi, bo sześciomiesięczny termin od kiedy stanie się ostateczna na wykonanie nałożonego obowiązku. Wyznaczony termin był zatem obiektywnie realny i umożliwiał stronie wykonanie nałożonego obowiązku. Ponadto, był on już dwukrotnie wydłużony. Inwestor miał zatem wystarczająco dużo czasu na jego wykonanie. Nie znajdowało zatem żadnego uzasadnienia kolejne wydłużanie zakreślonego terminu. Uwzględnienie żądania skarżących prowadziłoby do przedłużenia toczącego się postępowania administracyjnego, a takie działanie stałoby w sprzeczności z zasadą szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 kpa. Stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) jest pod szczególną ochroną prawa. Interes społeczny przemawia za tym, aby były one niezwłocznie wykonywane. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.