VII SA/Wa 1512/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz., 1186 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania D. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]", "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2020 r., Nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej muru oporowego - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 28 sierpnia 2019 r. do siedziby organu I instancji wpłynęło pismo D. W. (dalej: "wnioskodawczyni") z prośbą o ustalenie czy na mur oporowy/budowlę o wysokości 60 cm na całej długości ogrodzenia, który pełni funkcję podtrzymującą zwały ziemi powyżej naturalnego poziomu gruntu pomiędzy działkami na ulicy [...] i [...], zostało wydane pozwolenie na budowę. Następnie pismem z 16 września 2019 r. PINB w [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej muru oporowego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gm. [...], w granicy z sąsiednią działką przy ul. [...] we wsi [...], gm. [...]. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 18 października 2019 r. na tym terenie ustalono, że na terenie działki nr ew. [...] w granicy z działką stanowiącą własność wnioskodawczyni, znajduje się ogrodzenie z siatki na betonowej podmurówce. Jego wysokość to około 180 cm. W protokole odnotowano znaczną różnicę terenu pomiędzy działkami. Zaznaczono, że od strony wnioskodawczyni podmurówka jest popękana. Obecny podczas kontroli W. K. oświadczył do protokołu, że jego działka zawsze była wyżej niż działka sąsiednia należąca do wnioskodawczyni. Po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego PINB w [...] decyzją z [...] lutego 2020 r. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiotowej sprawie. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła wnioskodawczyni, zarzucając organowi nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, niewystarczające zebranie materiału dowodowego, a także jego dowolną ocenę. Wnioskodawczyni, powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreśliła, że budowa muru oporowego, niezależnie od spełniania przez niego dodatkowo funkcji ogrodzenia, wymaga zawsze uzyskania pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania [...]WINB decyzją z [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB w [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wynika stąd, że umorzenie postępowania nie jest pozostawione uznaniu organu administracji publicznej. Organ jest bowiem zobowiązany do umorzenia postępowania wyłącznie w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Przenosząc powyższą regulację na grunt rozpoznawanej sprawy [...]WINB stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania dotyczy muru oporowego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gmina [...]. Przeprowadzone przez organ powiatowy postępowanie wyjaśniające wykazało, że na terenie tej nieruchomości nie istnieje mur oporowy, a ogrodzenie międzysąsiedzkie na podmurówce. Z protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 18 października 2019 r. wynika, że na spornym terenie znajduje się ogrodzenie na betonowej podmurówce o wysokości około 180 cm. Ogrodzenie graniczy z działką przy ul. [...], stanowiącą własność wnioskodawczyni. Z kolei z treści protokołu ze zleconej przez [...]WINB kontroli przeprowadzonej w dniu 22 czerwca 2020 r. wynika, że stan na nieruchomości nie uległ zmianie od czasu pierwszych oględzin. Pracownicy organu stopnia podstawowego stwierdzili spękania na betonowej części ogrodzenia, zaś od strony działki należącej do wnioskodawczyni różnica pomiędzy gruntem a górną częścią betonowego ogrodzenia wynosi około 50 - 60 cm. PINB w [...] w treści protokołu wskazał, że oprócz widocznych pęknięć nie stwierdzono innych uszkodzeń. Ogrodzenie oceniono jako stabilne, niestwarzające zagrożenia dla zdrowia i życia. Po odkopaniu stwierdzono wystąpienie fundamentu zagłębionego około 50 cm w gruncie i podmurówki o szerokości około 26 cm. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, w ocenie [...]WINB w niniejszej sprawie nie można mówić o wykonaniu muru oporowego. Konstrukcja wykonana pomiędzy działkami przy ul. [...] i przy ul. [...] stanowi ogrodzenie na podmurówce. Organ odwoławczy wyjaśnił dodatkowo, że postępowanie administracyjne w omawianej sprawie zostało wszczęte w przedmiocie budowy muru oporowego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gmina [...] w granicy z działką przy ul. [...] we wsi [...], gmina [...], nie zaś w przedmiocie budowy ogrodzenia. W tym miejscu dodał, że w Prawie budowlanym nie ma legalnej definicji muru oporowego. Jednakże organ II instancji zgodził się z argumentacją organu powiatowego, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalił, że stanowi on oddzielenie od siebie dwóch graniczących ze sobą działek. Wyjaśnił, że konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenie oddziela od siebie części terenu. Zdaniem organu II instancji w omawianej sprawie występuje więc ogrodzenie, którego element stanowi wykonana betonowa podmurówka stanowiąca podstawę dla pozostałych elementów ogrodzenia (paneli). Wykonana podmurówka - jak słusznie wykazał PINB w [...] - stanowi cokół, będący najniższą częścią ogrodzenia, zapewniający mu stabilną podstawę z uwagi na różnicę w poziomie nieruchomości przy ul. [...] i przy ul. [...]. Co więcej, [...]WINB wskazał, że w myśl art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 tej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Zdaniem organu odwoławczego na gruncie obecnie obowiązujących przepisów na wykonanie przedmiotowego ogrodzenia nie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Sporne ogrodzenie ma bowiem wysokość około 1,80 m. Również w dacie wykonania prac ogrodzenie międzysąsiedzkie o takiej wysokości nie wymagało zgody właściwego organu. Jednakże brak obowiązku dokonania zgłoszenia, czy też uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zwalnia organu od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do zgodności inwestycji z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego) oraz co do występowania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Organ powiatowy właściwie poddał analizie zgodność wykonania omawianego ogrodzenia z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i nie stwierdził naruszenia tej regulacji. Ponadto, PINB w [...] ustalił, że zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonym Uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2005 r. brak jest jakichkolwiek ograniczeń bądź wymagań co do możliwości realizacji ogrodzeń na tym obszarze pomiędzy działkami budowlanymi. Zdaniem [...]WINB organowi I instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Prawidłowo ustalono bowiem stan faktyczny sprawy, wyjaśniając dostatecznie istotne kwestie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. W., domagając się jej uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy nie ustaliły co stałoby się w momencie likwidacji spornej konstrukcji. Żaden z organów nie ustosunkował się również do bardzo złego stanu technicznego muru oporowego, który jest w wielu miejscach popękany. Jednocześnie skarżąca przytoczyła szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których wywiodła, że budowa muru oporowego, niezależnie od spełniania przez niego dodatkowo funkcji ogrodzenia, wymaga zawsze uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu- zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Nr [...], którą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2020r. umarzającą postępowanie w sprawie muru oporowego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gmina [...], w granicy z sąsiednią działką przy ul. [...] we wsi [...]. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że decyzja organu odwoławczego znajduje oparcie w art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a i została poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym z zachowaniem reguł wynikających z art. 7 i 77 kpa. Z ustaleń organów dokonanych głownie podczas kontroli przeprowadzonych w dniach 18 października 2019 r. i 22 czerwca 2020r. wynika, że na terenie działki nr ew. [...] w granicy z działką stanowiącą własność wnioskodawczyni, znajduje się ogrodzenie z paneli o wysokość to około 180 cm zakotwiczonych w betonowej podmurówce. Różnica pomiędzy gruntem skarżącej, a górną krawędzią podmurówki wynosi 50-60 cm, a jej szerokość około 26 cm. W protokole odnotowano również znaczną różnicę wysokości terenu pomiędzy działkami, co potwierdził także właściciel działki nr ew. [...] W. K. oświadczając, że jego działka położona była zawsze wyżej niż działka skarżącej, a stan taki istnieje od 1996r.( data budowy ogrodzenia). Betonowa podmurówka stanowi element ogrodzenia, będąc rodzajem cokołu stabilizującego całość ogrodzenia. Jego stan techniczny nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Pokreślić trzeba, że z punktu widzenia Prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżąca może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami jako mur oporowy. Jeśli obiekt postawiony na granicy działki , pełni funkcję ogrodzenia z podmurówką, korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Zaś na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tylko budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4. W ocenie Sądu, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji należy zaakceptować ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, które znajdują potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy. Ustalenia te potwierdzają, że mamy do czynienia z ogrodzeniem z siatki na betonowej podmurówce. Przeciwna ocena doprowadziłaby do zakwalifikowania każdego ogrodzenia na podmurówce betonowej czy tez kamiennej pomiędzy działkami o różnej wysokości terenu jako muru oporowego. Przy czym jak wskazał organ I instancji przedmiotowa podmurówka nie posiada żadnego dodatkowego wzmocnienia, przed parciem mas ziemnych gwarantujących jego stabilność. Nie posiada dodatkowych elementów typu zbrojenie, kotwy, podpory , wsporniki , które jednoznacznie wskazywałyby na funkcje muru oporowego a nie ogrodzenia. Sąd podziela również stanowisko organów co do tego, że przy dokonywaniu kwalifikacji obiektów budowlanych organ winien mieć na uwadze elementy funkcjonalne takiego obiektu, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwości wykorzystania takiego obiektu jako całości użytkowo-technicznej. Prawidłowo także organy przyjęły, że przedmiotowe ogrodzenie nie narusza § 41 rozp. Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Jednocześnie zabrania się umieszczania na ogrodzeniach, na wysokości mniejszej niż 1,8 m, ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów. Jednocześnie organ I instancji ustalił, że zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonym Uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2005 r. brak jest jakichkolwiek ograniczeń bądź wymagań co do możliwości realizacji ogrodzeń na tym obszarze pomiędzy działkami budowlanymi. W tej sytuacji zasadnie organy przyjęły, że brak także podstaw do ingerencji na podstawie art. 50 ust 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy, zebrały kompletny materiał dowodowy, który poddały rzetelnej ocenie, dając temu wyraz w uzasadnieniu wydanych decyzji. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2019 ,poz. 2325), należało orzec jak w sentencji.