VII SA/Wa 1513/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi E. S. i P. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...] znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 5, art. 52, art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 81 ust. 1 pkt. 2, ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 27 marca 2015 r. poz. 443) oraz art. 104 k.p.a. ustawy nakazał P. S. wykonanie rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania na dom pomocy i opieki osób starszych dz. nr [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. organ wstrzymał roboty budowlane, a decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] nałożył obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy ww. budynku i zakreślił termin jego wykonania. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...], po rozpoznaniu odwołania E. S. i P. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że materiał dowodowy potwierdza, że roboty budowlane prowadzono na podstawie decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania na dom pomocy i opieki dla osób starszych. Ww. decyzja uprawniała do rozbudowy budynku mieszkalno – pensjonatowego tj. realizacji nowej zewnętrznej klatki schodowej o wymiarach 3,70 m x 6,36 m przy południowej elewacji budynku oraz modernizacji środkowej części obiektu z wprowadzeniem dźwigu osobowego. Podczas kontroli 22 października 2014 r. ustalono, że na ww. terenie, znajduje się m. in. budynek pomocy opieki dla osób starszych o wymiarze 24,1 m x 17,08 m. Budynek o trzech kondygnacjach naziemnych tj. parter, piętro i poddasze użytkowe (mieszkalne) oraz strych. Z dachem dwuspadowym, krytym blachą. Wysokość pomieszczeń w świetle wynosi od 2,60 m do 3,16 m w poziomie parteru 2,66 m w poziomie piętra oraz 2,70 m w poziomie poddasza. Od strony wschodniej istnieje przedsionek o wymiarze rzutu 3,46 m x 1,50 m z płyt warstwowych oraz dachem jednospadowym. Wewnątrz budynku brak szybu windowego, a na klatce schodowej od strony południowej (3,75 m x 6,30m) zamontowano platformową windę. PINB w [...]stwierdził, że ww. rozbudowa realizowana jest odstępstwami od warunków wynikających z decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r. polegającymi na: wybudowaniu od strony wschodniej przedsionka 3,46 m x 1,50 m, rezygnacji z szybu windowego wewnątrz budynku i zamontowaniu platformowej windy na klatce schodowej od strony południowej. Odstępstwa są istotne (art. 36a ust. 5 pkt 2 i pkt 6 Prawa budowlanego), bowiem powodują zmiany w kubaturze, powierzchni zabudowy, zmiany długości i szerokości budynku oraz zmianę przeznaczenia części pomieszczeń. [...]WINB zaznaczył, iż organ I instancji zachował tryb przewidziany ustawą Prawo budowlane z 1994 r. i w dacie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, zobowiązując inwestora – P. S. do przedłożenia czterech egzemplarzy projektu zamiennego. W związku z nieprzedłożeniem dokumentacji organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...]stycznia 2016 r. zasadnie nakazał P. S. obowiązek dokonania całkowitej rozbiórki przedmiotowej rozbudowy w trybie art. 51 ust. 5. Przywrócenie stanu poprzedniego budynku przez doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę oraz zgodnie z przepisami szczegółowymi jest w tym przypadku niemożliwe z uwagi m. in. na konieczność rozbiórki części budynku - przedsionka wybudowanego od strony wschodniej o wymiarze rzutu 3,46 m - 1,50 m. Tym samym stanu poprzedniego budynku bez dokonania częściowej rozbiórki nie dałoby się przywrócić, a częściowa rozbiórka naruszyłaby konstrukcję całego budynku. Nie jest również możliwe nakazanie zaniechania robót budowlanych, gdyż usankcjonowałoby to dokonanie odstępstwa. Organ wskazał także, że to w interesie inwestorów leży złożenie projektu zamiennego odpowiadającego przepisom tak, aby istniała możliwość zakończenia postępowania naprawczego. Inwestor miał ponad rok na jego sporządzenie. Dalej organ przedstawił przebieg postepowania dotyczącego przedłużenia terminu na złożenie projektu zamiennego. Podał, że w piśmie z dnia 26 kwietnia 2016 r. skarżący wyjaśnili, iż podejmują czynności zmierzające do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. Na dowód przedłożyli m. in. kopie odmowy uzgodnienia dokumentacji projektowej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]z dnia [...] lipca 2015 r. i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w którym stwierdzono, że obiekt narusza warunki techniczno - budowlane. Skarżący wskazali, że "Po rozpatrzeniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] naszych odwołań z dnia 19.02.2016 r. na decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]Nr [...] oraz [...] planują zlecenie uzgodnień nowego projektu przez ekspertów w dziedzinie konstrukcji, zabezpieczenia przeciwpożarowego oraz wymagań higieniczno – sanitarnych". Z powyższego wynika, że inwestor od otrzymania pisma PWIS w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. miał ponad 5 miesięcy na sporządzenie dokumentacji. Zdaniem organu wojewódzkiego zamiarem skarżących jest celowe przedłużanie postępowania. Ponadto, z ustaleń organu powiatowego wynika, że obiekt jest użytkowany, tj. przebywają w nim pensjonariusze i personel. W ocenie organu niedopuszczalne jest użytkowanie budynku (bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie), który nie spełnia warunków techniczno - budowlanych narażając życie i zdrowie przebywających w nim pensjonariuszy. Skargę na ww. rozstrzygnięcie złożyli E. S. oraz P. S., zarzucając naruszenie: 1) art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe doprowadziłoby do uznania, iż powstałe odstępstwa nie naruszają wymagań techniczno-budowlanych oraz zasad wiedzy technicznej; 2) art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż budowa przedsionka oraz rezygnacja z budowy szybu windowego i zamontowanie windy platformowej stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego; 3) art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie polegające na zakwalifikowaniu odstępstw jako istotnych, podczas gdy w materiale dowodowym brak jest oświadczenia projektanta, wymaganego przez przytoczony przepis;  4) art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nakazanie całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego, podczas gdy możliwe jest doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez dokonanie częściowej rozbiórki budynku; 5) art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez określenie obowiązków w sposób nieprecyzyjny, co w konsekwencji prowadzi do niewykonalności rozstrzygnięcia merytorycznego w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym wdrożonym w celu realizacji decyzji, ponieważ sposób w jaki został określony obowiązek rozbiórki nasuwa istotne wątpliwości dotyczące tego, co ma być przedmiotem rozbiórki - czy cały budynek czy tylko jego część; 6) art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nakazanie rozbiórki tej części budynku, która została wzniesiona legalnie; 7) art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wskutek wystąpienia zmian istotnych konieczne jest przedstawienie projektu zamiennego; 8) § 12 ust. 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, takim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez pominięcie faktu, że ww. obiekt został wybudowany z zachowaniem odległości wynikających z ww. przepisu, zatem nawet wybudowanie przedsionka nie spowodowało zmian w umiejscowieniu obiektu, a tym samym nie doszło do zmiany jego odległości od zabudowań sąsiednich; 9) art. 15 Kpa w ten sposób, że organ odwoławczy w zasadzie nie zajął własnego stanowiska w sprawie ograniczając się do opisu przebiegu postępowania, przytoczenia treści przepisów i powtórzenia argumentacji organu I instancji, a zarazem nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, w konsekwencji czego zostały naruszone podstawowe prawa i gwarancje procesowe; 10) art. 107 § 1 i § 3 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 i art. 8 Kpa poprzez wydanie decyzji, której sentencja pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem, w ten sposób, że z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że organ nakazał "całkowitą rozbiórkę rozbudowy", przy czym z uzasadnienia decyzji wynika, że nakazem rozbiórki objęty jest cały budynek, w następstwie czego adresat decyzji nie jest w stanie ustalić powodów przyjęcia decyzji i w rezultacie sentencja decyzji jest pozbawiona uzasadnienia prawnego; 11) art. 7, art. 77 art. 107 § 1 i § 3 Kpa poprzez: - brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kwestii możliwości dokonania części rozbiórki budynku w takim zakresie, w jakim zostały stwierdzone ewentualne odstępstwa od zatwierdzonego projektu rozbudowy, co uniemożliwia odzwierciedlenie toku przeprowadzonej analizy przez organ; - wadliwą i nieprawidłową konstrukcję uzasadnienia skarżonego postanowienia wyrażającą się w braku prawno - relewantnej argumentacji organu II instancji, bez przedstawienia pełnego i wyczerpującego pisemnego uzasadnienia, z którego jednoznacznie oraz wyraźnie wynikałoby, że brak jest technicznej możliwości rozbiórki obiektu w części, w tym zakresie stanowisko organu nie zostało wsparte żadną wiarygodną argumentacją techniczną (specjalistyczną), opinią biegłego, z której wynikałoby, dlaczego z punktu widzenia technologii wykonania budynku i zasad sztuki budowlanej nie jest możliwa rozbiórka części budynku, a jedynie jego całości; 12) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji [...] organu powiatowego podczas gdy organ winien był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art 138 § 1 pkt 2 i umorzyć postępowanie. Skarżący m.in. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W świetle zarzutów skargi, na wstępie zaznaczyć trzeba, że materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji, kontrolowanych w niniejszej sprawie, stanowił art. 51 ust. 5 ww. ustawy (wg stanu prawnego na dzień wydania decyzji), zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Granice rozpatrywanej sprawy wyznaczała zatem istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu wyłącznie skarżonym rozstrzygnięciem administracyjnoprawnym, zapadłym w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego pomimo, że decyzje naprawcze wydawane na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane pozostają w tzw. ciągu działań prawnych. Oznacza to, że określona decyzja ostateczna, stanowi z kolei podstawę do wydania kolejnej decyzji. Ta pierwsza - podstawowa decyzja może zakreślać ramy rozstrzygnięcia decyzją następczą, nie może być jednak oceniana na kolejnym etapie postępowania naprawczego. Z tej przyczyny kontroli Sądu nie mogły podlegać decyzje wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego tj. nakładające obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, co oznacza, że zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły zostać uwzględnione. Decyzje wydane w niniejszej sprawie kończyły natomiast postępowanie naprawcze, bowiem skutkiem nieprzedłożenia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego było wydanie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (zob. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 2 wyd., Warszawa 2007 r., s. 553). W warunkach przedmiotowej sprawy konieczność zastosowania art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego wynikała z faktu, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005r. nr [...] projektu budowlanego, a w toku postępowania naprawczego inwestorzy nie przedstawili projektu budowlanego zamiennego. W konsekwencji obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było dokonanie wyboru jednego ze sposobów zakończenia postepowania naprawczego, wymienionych w art. 51 ust. 5 cyt. ustawy tak, aby doprowadzić obiekt, a w tym przypadku rozbudowaną jego część z istotnymi odstępstwami, do stanu odpowiadającego prawu. W ocenie Sądu, zasadnie nakazano rozbiórkę "rozbudowy budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania na dom pomocy i opieki dla osób starszych", a więc wyłącznie w zakresie istotnych odstępstw, wymienionych w decyzji organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2015r., co wynika wprost z sentencji decyzji. Pomimo zatem wadliwego uzasadnienia decyzji przez organ I instancji w tym zakresie rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Organ nadzoru budowlanego uprawniony był do wydania decyzji nakazującej inwestorowi rozbiórkę tej części, która stanowiła istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że postepowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, organ działał na podstawie przepisów prawa, w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i z zastosowaniem właściwych przepisów prawa materialnego i procesowego. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sprzeczne z sentencją uzasadnienie decyzji przez organ I instancji, jak wykazano wyżej, pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie. Nie zasługiwały zatem na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. art. 7, art. 77 art. 107 § 1 i § 3 Kpa, art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 15 kpa. W tym stanie rzeczy, Sąd - w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.