VII SA/Wa 1516/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. i J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak : [...], na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwanego dalej [...] WINB z dnia [...] znak: [...] uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś., zwany dalej PINB w Ś. z dnia [...] znak: [...] (nakazującą A. i J. B. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu - warsztatu ślusarskiego na budynek inwentarski-kurnik — położonego na działce nr [...], zlokalizowanej na działce przy ul. [...] w Ś.) i umarzającej postępowanie pierwszej instancji, stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] PINB w Ś. pismem z dnia [...] znak: [...], zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na warsztat ślusarski, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Ś. Następnie postanowieniem z dnia [...] znak:[...], PINB w Ś. nakazał wstrzymanie użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego oraz przedłożenie w terminie do 31 grudnia 2004 r. dokumentacji szczegółowo wymienionej w postanowieniu. W związku z niedostarczeniem w wyznaczonym terminie dokumentacji PINB w Ś. decyzją z dnia [...] znak:[...], nakazał A. i J. B. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu - warsztatu ślusarskiego na budynek inwentarski-kurnik. Po rozpatrzeniu odwołania [...] WINB decyzją z dnia [...] znak: [...] uchylił w/w decyzję PINB w Ś. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wojewódzki wskazał, iż - wobec ustalonego stanu faktycznego - organ powiatowy zastosował w sposób wadliwy przepis art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie [...] WINB wskazał, iż uzasadnieniem dla umorzenia postępowania było wydanie przez PINB w Ś. postanowienia z dnia [...] znak: [...] - na podstawie przepisu art. 71a cyt. ustawy. Pismem z dnia [...] znak: [...],[...] WINB zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o zbadanie legalności własnej decyzji z dnia [...]. Jak wyjaśnił organ wojewódzki - samowolna zmiana sposobu użytkowania "nastąpiła niewątpliwie po dniu 31 maja 2004 r." Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak : [...], na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji [...] WINB z dnia [...] znak :[...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że [...] WINB wydając ww. decyzję w sposób rażący naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wyjaśnił, iż przedmiotem postępowania wszczętego przez PINB w Ś. była samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na warsztat ślusarski. Bez znaczenia zatem dla ustalenia istnienia przedmiotu sprawy pozostawał, jak błędnie przyjął organ wojewódzki w uzasadnieniu swej decyzji, tryb w jakim ma być prowadzone postępowanie. Zasady i tryb prowadzenia postępowania nie determinują bowiem przedmiotu postępowania, to jest tego czy postępowanie winno być prowadzone - tym bardziej w sytuacji, gdy zarówno przed, jak i po zmianie przepisów prawa, określone zachowanie, czy też sytuacja podlega reglamentacji Państwa. Organ podkreślił, że nie ma żadnych wątpliwości, iż przedmiot postępowania istniał w dniu wydawania kontrolowanej decyzji, a jest nim samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku. Okoliczność zatem ewentualnych błędnych (w opinii organu wojewódzkiego) ustaleń stanu faktycznego, a co za tym idzie zastosowanych przepisów prawa, nie może w żaden sposób przesądzać o bezprzedmiotowości wszczętego już przez PINB w Ś. postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w celu prawidłowego i ostatecznego rozpatrzenia sprawy [...] WINB powinien rozważyć skorzystanie z dostępnych mu narzędzi pozwalających na ustalenie stanu faktycznego. Prawidłowo bowiem przeprowadzone postępowanie dowodowe (z wykorzystaniem m.in. narzędzi wymienionych w sposób nie zamknięty w przepisie art. 75 § 1 k.p.a.) może się przyczynić do wyjaśnienia zaistniałych rozbieżności w określeniu daty dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wystąpili A. i J. B. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji [...] WINB z dnia [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 156 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB, pomimo braku w niniejszej sprawie przesłanek do zastosowania tego przepisu. W uzasadnieniu wskazali, że wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwestia istnienia przesłanek do stosowania art. 71a Prawa budowlanego ma znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu II instancji odnośnie bezprzedmiotowości dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując oceny niniejszej sprawy był związany ustaleniami faktycznymi jakie przyjął [...] WINB w swej decyzji. Przyjmując, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, organ miał zatem obowiązek wskazać, na czym to naruszenie miało polegać, a rozumowanie organu w tym zakresie winno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych wymogów. W przekonaniu skarżących, decyzja [...] WINB z dnia [...] nie narusza prawa, a jeśli nawet jest inaczej, to naruszenie to nie ma charakteru oczywistego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał bowiem w żaden sposób na czym "to rażące naruszenie prawa" miałoby polegać. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję własną. W uzasadnieniu organ powtórzył swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] oraz ustosunkował się do zarzutów skarżących podnoszonych we wniosku. W szczególności wskazał, że skarżący nie sprecyzowali na czym miałoby polegać naruszenie przez organ przy wydawaniu decyzji art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto wyrażona we wniosku sugestia, iż niewłaściwe ustalenie przepisu, który winien być zastosowany przez organ administracji publicznej, obliguje ten organ do umorzenia postępowania, pozostaje w ocenie organu całkowicie nieuzasadnione i sprzeczne z obowiązującym systemem prawa. O rażącym zaś charakterze naruszenia decyduje w przedmiotowej sprawie fakt, iż rozstrzygnięcie w kontrolowanej decyzji sprzeciwia się wprost obowiązującej normie prawa. Organ wyjaśnił, iż o charakterze rażącym wykazanego wyżej naruszenia prawa decyduje fakt, że pozostawienie w obiegu prawnym kontrolowanej decyzji [...] WINB z dnia [...], po pierwsze sankcjonowałoby całkowity brak możliwości doprowadzenia do zgodności z prawem ustalonej przez organ I instancji samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, a po drugie odebrałoby stronom prawo do ochrony swojego interesu prawnego (zarówno w zakresie ostatecznego ustalenia - czy w istocie samowolna zmiana miała miejsce, jak i w zakresie ewentualnego doprowadzenia do zgodności z prawem). Wszczęcie bowiem po raz drugi postępowania w tej samej sprawie i orzekanie o istocie sprawy wypełniałoby niewątpliwie przesłankę określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (zakaz orzekania dwa razy w tej samej sprawie). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i J. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu z dnia [...] oraz o utrzymanie w mocy decyzji [...] WINB z dnia [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie : 1) art. 156 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu, 2) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji naruszające zaufanie skarżącego do organów państwa. W uzasadnieniu skarżący przytoczyli argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Sądu była ocena rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...], którą stwierdził nieważność decyzji [...] WINB z dnia [...]. Wskazać należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...]. Jedną z przesłanek enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa do którego dochodzi wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 1991 r. III SA 1246/91). Jak słusznie stwierdził organ [...] WINB wydając decyzję z dnia [...] uchylającą w całości decyzję PINB z Ś. z dnia [...] i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji prowadzone w trybie art. 71 a Prawa budowlanego, w sposób rażący naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję(postanowienie) w której uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając to rozstrzygnięcie umarza postępowanie pierwszej instancji. Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, tj. uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji powoduje, że organ drugiej instancji nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze takiego sposobu zakończenia postępowania, a ograniczenie to związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed pierwszą instancją. Przy czym należy zwrócić uwagę, iż uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia) i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji będzie możliwe wówczas, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, czyli istniały podstawy do jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. W sytuacji, gdy nie wystąpią przesłanki bezprzedmiotowości wspomnianego postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, a w przypadku, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w całości lub w znacznej części wydać decyzję (postanowienie) kasacyjne i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wspomniany art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania, wobec powyższego należy ich poszukiwać w treści art. 105 k.p.a. Zgodnie z art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (§ 1). Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§ 2). Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że bezprzedmiotowość postępowania wystąpi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotu niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez PINB w Ś. była samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na warsztat ślusarski. W wyniku przeprowadzonej w dniu 13 września 2004 r. kontroli i ustaleniu, iż A. i J. B. nie posiadają pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania byłego kurnika na warsztat ślusarski wszczęte zostało postępowanie w ramach nadzoru budowlanego. W toku postępowania, na podstawie art. 71 a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego organ I instancji wydał postanowienie, którym wstrzymał użytkowanie obiektu budowlanego i nakazał inwestorom przedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów określonych szczegółowo w rozstrzygnięciu tego postanowienia. Wobec nie przedłożenia przez inwestorów żadnego z dokumentów decyzją z dnia [...] nakazano przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku inwentarskiego użytkowanego jako warsztat ślusarski. Wobec ustalenia, iż samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu nastąpiła przed dniem 31 maja 2004 r. tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane [...] WINB stwierdził, że zastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy powinny mieć przepisy dotychczasowe Prawa budowlanego. Z tego względu, uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji, jak również umorzył postępowanie prowadzone w trybie art. 71 a Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, niedopuszczalne było zastosowanie przez organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] przepisów art. 71 a Prawa budowlanego. Jak prawidłowo wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie, nie było żadnych wątpliwości, iż przedmiot postępowania istniał w dniu wydawania decyzji przez [...] WINB, a była nim samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu. Decyzją z dnia [...] nakazano inwestorom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, ale nie oznacza to, że sprawa została ostatecznie zakończona. Okoliczność zaś ewentualnego błędnego zastosowania przepisów prawa przez organ przy jej wydawaniu w żaden sposób nie przesadza o bezprzedmiotowości wszczętego w ramach nadzoru postępowania. Jak tranie podniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zasady i tryb prowadzenia postępowania nie determinują bowiem przedmiotu postępowania, to jest tego czy postępowanie powinno być prowadzone. Słusznie zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że [...] WINB wydając decyzję z dnia [...], którą uchylił decyzję organu I Instancji i umorzył postępowanie rażąco naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie wystąpiły bowiem żadne okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania przed organem I Instancji. Tym samym brak było podstaw do umorzenia postępowania, gdyż powołana przez organ zmiana przepisów Prawa budowlanego nie przesadza o istnieniu bądź nie przedmiotu postępowania. Organ wojewódzki wydając decyzję z dnia [...] naruszył nie tylko dyspozycje art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ale również ogólne zasady postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Słusznie zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż organ wojewódzki powinien rozważyć skorzystanie z dostępnych mu narzędzi pozwalających na ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności wyjaśnić zaistniałe rozbieżności w określeniu daty dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. [...] WINB zobowiązany był zatem sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, a w przypadku, gdy zachodziłaby konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w całości lub w znacznej części wydać decyzję (postanowienie) kasacyjne i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zasadne ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do rażącego naruszenia prawa przez [...] WINB i konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji powodują, że rozpoznawana skarga nie podważyła ani legalności ani słuszności wydanego orzeczenia. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.