VII SA/Wa 1516/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2010r. nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. B. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1516/11 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] marca 2011r. - działając w oparciu o art. 97§ pakt. 4 kpa - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat [...] w O-zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania łącznika - garażu do budynku pawilonu usługowego nr [...] przy ul. [...] w O. do czasu ostatecznego rozpatrzenia przez Sąd Okręgowy w O. sprawy [...] dotyczącej uchylenia w/w uchwały Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w sprawie wyodrębnienia własności lokalu nabytego na podstawie aktu notarialnego nr repertorium [...] z dnia [...] sierpnia 2007 spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu użytkowego o powierzchni 867 m 2 położonego przy ul. [...] w O. oraz ustalenie czy łącznik - garaż stanowił integralną część budynku pawilonu usługowego nr [...] . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] .11.201 Or. uchylił w całości decyzję organu stopnia powiatowego z dnia [...].09.201 Or. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie ustalił w sposób bezsporny daty realizacji przedmiotowej inwestycji związanej z realizacją przedmiotowego łącznika - garażu jak również nie wykazał, że sporny łącznik stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe jak i informację złożoną przez W. B., że w aktach sprawy [...] w Sądzie Okręgowym w [...] znajduje się projekt wraz z rysunkami technicznymi w oryginale z roku 1991 przebudowy pawilonu nr [....] na potrzeby [....] Banku w O. niebędący do chwili obecnej w posiadaniu inspektoratu, że zawierający opis przedmiotowego łącznika - garażu jak również informację, że powyższe postępowanie sądowe dotyczące uchylenia uchwały w sprawie wyodrębnienia własności zawiera ustalenie czy przedmiotowy łącznik -garaż stanowił integralną część budynku pawilonu usługowego nr [...] także w piśmie z dnia [...].01.2011r. o powołaniu w prowadzonym postępowaniu sądowym -1 - biegłego z zakresu budownictwa w celu wydania opinii czy łącznik - garaż został wybudowany w czasie adaptacji budynku i czy stanowi z nim integralną część. W piśmie z dnia [...].02.2011r. Sąd Okręgowy w O. potwierdził, że toczy się postępowanie z powództwa W. B. przeciwko spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w O. o uchylenie uchwały a sprawa znajduje się u biegłego sądowego celem sporządzenia opinii. Wyrok w powyższej sprawie wykaże, wobec kogo - Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" czy W. B. PINB wznowi postępowanie w zakresie legalizacji lub rozbiórki wykonania łącznika - garażu do budynku pawilonu usługowego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Art. 77 §1 kpa nakłada na organy obowiązek ustalenia prawidłowego stanu faktycznego na podstawie całościowego materiału dowodowego a zgodnie z art. 28 ust. 2 stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu to w opinii organu integralność wykonania łącznika - garażu stanowi zagadnienie wstępne do dalszego rozpatrywania postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę treść art. 97 §1 pakt. 4 kpa organ zawiesił niniejsze postępowanie administracyjne. W. B. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w O. złożyli zażalenie od w/w postanowienia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...].05.201 Or. - po rozpoznaniu zażaleń W. B. i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w O. - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiat [...] w O. z dnia [...].03.2011r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał rozstrzygnięcia administracyjne wydane w niniejszej sprawie, zacytował treść art. 97§1 pakt. 4 kpa i wskazał, że zawieszenie postępowania jest dopuszczalne, gdy istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym a zatem gdy nie jest możliwe wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie przesłanką, która miała skutkować zawieszeniem postępowania prowadzonego przez organ I instancji w sprawie legalności wykonania -2- łącznika - garażu pawilonu usługowego nr [...] jest fakt toczącego się przed sądem Okręgowym w O. postępowania dotyczącego m.in. ustalenia czy przedmiotowy łącznik stanowił integralną część budynku pawilonu usługowego. Kwestia ta ma w ocenie [...]WINB zasadnicze znaczenie dla poprawnego wskazania adresata rozstrzygnięć, jakie zapadną w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie przez organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego. Jednocześnie ustosunkowując się do skargi W. B. złożonej w toku postępowania zażaleniowego na działalność PINB organ wskazał, że zarzuty te są bezzasadne. W. B. złożył skargę na postanowienie [...] WINB z dnia [...].05.2011r. zarzucając mu naruszenie art. 97§1 pkt. 4 kpa poprzez jego błędną interpretację. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ administracji powołując się na związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym nie wskazał, w żaden sposób związku pomiędzy wyrokiem Sądu Okręgowego w O. a rozstrzygnięciem niniejszej sprawy administracyjnej. Przedmiotem postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w O. jest uchylenie uchwały Zarządu Spółdzielni w sprawie wyodrębnienia własności lokalu, nie jest nim natomiast, jak to przyjęto w zaskarżonym postanowieniu ustalenie czy przedmiotowy łącznik - garaż stanowił integralną część pawilonu usługowego nr [...]. Rozstrzygnięcie w kwestii integralności łącznika będzie jedynie jedną z przesłanek faktycznych wyroku w sprawie cywilnej. Nadto nawet ustalenie przez Sąd Okręgowy, że łącznik ten stanowi integralną część budynku nie przesądzi w żaden sposób o legalności jego wybudowania. Natomiast przedmiotem postępowania administracyjnego jest właśnie legalność wybudowanego spornego łącznika -garażu. Skarżący podkreślił także, że uchylając decyzję nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu [...]WINB nakazał organowi I instancji ustalić w pierwszej kolejności czy regulacje prawne obowiązujące w czasie budowy przewidywały obowiązek udzielenia pozwolenia na adaptację - przebudowę budynku czy też wystarczało samo zgłoszenie robót budowlanych (lub zbędna była jedna i druga instytucja prawa budowlanego). Wbrew zaleceniom PINB nie dokonał takich ustaleń. Żądał jedynie kolejnych dokumentów od Spółdzielni jako właściciela budynku jednocześnie nie egzekwując wykonania tych obowiązków, mimo że dokumenty -3- znajdowały się w posiadaniu Spółdzielni. Postępowanie administracyjne w związku z tym toczy się w sposób opieszały. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego na jego rzecz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 97 § pkt. 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Trafnie wskazał organ, a stanowisko takie prezentowane jest także w sposób jednolity zarówno w orzecznictwie sądowo administracyjnym jak i w doktrynie, że dla zaistnienia tej przesłanki niezbędne jest wystąpienie łącznie 3 przesłanek: (1) postępowanie administracyjne jest w toku, (2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, (3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wskazuje się przy tym na konieczność zaistnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem administracyjnym a zagadnieniem wstępnym (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 7.10.2010r. II OSK 1543/09 LEX nr 746624). Jednocześnie w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny i musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Przepis art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (tak m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10.02.2011r. w sprawie II SA/Bk 816/10 LEX nr 738041 i w sprawie I SA/Bk 151/10 w wyroku z dnia 6.07.2010r. LEX nr 659039). -4- W niniejszej sprawie organ uznał, że rozstrzygnięcie sprawy jest uzależnione od uprzedniego prawomocnie zakończonego postępowania w sprawie z powództwa W. B. przeciwko Spółdzielni Mieszkaniowej "[....]" o uchylenie uchwały tej Spółdzielni. Rację ma skarżący, iż wynik tego postępowania nie może stanowić - w okolicznościach niniejszej sprawy - zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97§1 pkt. 4 kpa. Przede wszystkim należy podkreślić, że przedmiotem sprawy administracyjnej zakreślonym przez organ nadzoru budowlanego jest badanie "legalności wykonania łącznika - garażu" do budynku pawilonu usługowego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] (...)". Nie ulega wątpliwości, że tak zakreślony przedmiot postępowania obliguje organ nadzoru budowlanego do wyjaśnienia czy przedmiotowa inwestycja (łącznik - garaż) została zrealizowana zgodnie z przepisami prawa a zatem czy powstała legalnie a jeśli nie to czy na jej realizację niezbędne było pozwolenie na budowę czy jedynie zgłoszenie a dalej: w jakiej dacie została zrealizowana. Do wyjaśnienia tych kwestii organem wyłącznie właściwym jest organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego w tym wypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. a nie sąd powszechny. Nie jest także sporne w niniejszej sprawie, że przed Sądem O. w C. toczy się sprawa z powództwa W. B. przeciwko Spółdzielni o sygn. [...] (zakończona nieprawomocnie w dacie wydawania wyroku) jednakże wbrew twierdzeniom organu przedmiotem tego postępowania nie jest ustalenie czy "łącznik-garaż stanowił integralną część budynku pawilonu usługowego nr [...]". a uchylenie uchwały Spółdzielni. Nawet jeśli rozpoznanie sprawy o uchylenie uchwały spółdzielni będzie wiązało się z koniecznością ustalenia przez sąd czy przedmiotowa część budynku stanowi integralną część pawilonu to nie oznacza to, że okoliczność ta stanowi zagadnienie wstępne, do rozstrzygnięcia którego właściwy jest inny organ. Rozstrzygnięcie takie bowiem będzie kwestią wpadkową, do której ustalenia zobowiązany będzie sąd, ale która może być ustalona również przez organ nadzoru budowlanego. A zatem - co należy podkreślić - kwestia czy obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania administracyjnego stanowi integralną część pawilonu nie jest zagadnieniem prawnym a co najwyżej zagadnieniem faktycznym. Poza tym kwestia ta może być rozstrzygnięta przez ten sam organ a zatem przez organ -5- nadzoru budowlanego. Innymi słowy do jej rozstrzygnięcia nie jest niezbędne rozstrzygnięcie innego organu lub sądu jako wyłącznie właściwego. Po trzecie wreszcie organ nie wskazał jakiego to związku przyczynowego upatruje pomiędzy swoim rozstrzygnięciem a rozstrzygnięciem Sądu. Natomiast zakładając nawet hipotetycznie, że sąd w postępowaniu ustali, że łącznik stanowił integralną cześć budynku (a zatem rozstrzygnięta zostanie kwestia zagadnienia, które miałaby stanowić zagadnienie prawne) to i tak - wbrew twierdzeniom organu nie ma to żadnego znaczenia dla ustalenia adresata rozstrzygnięcia. Należy bowiem podkreślić, że przepisy ustawy - Prawo budowlane określają w sposób jednoznaczny kto może być adresatem decyzji kończącej postępowanie w sprawie legalności obiektu budowlanego. Natomiast rolą organu jest zbadanie czy przedmiotowy łącznik został zrealizowany legalnie. Inną jest natomiast kwestią, że okoliczność, która miałaby stanowić zagadnienie wstępne miała być przedmiotem oceny przez biegłego sądowego. W takiej sytuacji - o ile organ uzna, że jest to niezbędne do prawidłowego wyjaśnienia okoliczności sprawy - przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość skorzystania z tego dowodu, jako że zgodnie z treścią art. 75§1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy a co nie jest sprzeczne z prawem. Przepisy kpa dopuszczają również możliwość przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w oparciu o przepis art. 84§1 i 2 kpa. Reasumując - w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 97§1 pkt. 4 kpa oraz art. 107§3 kpa a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ administracji, wbrew zasadom określonym w art. 107§3 kpa, nie uzasadnił w sposób rzetelny i wyczerpujący swojego stanowiska co do zaistnienia - w jego ocenie - zagadnienia wstępnego, którego uprzednie rozstrzygnięcie uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego. Sąd również - oceniając zaskarżone postanowienie zgodnie z wymogami zawartymi w art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) nie znalazł podstaw do zaakceptowania stanowiska zawartego w w/w lakonicznym uzasadnieniu postanowienia. Z tych -6- względów zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze - na podstawie art. 145§1 pikt. 1 lit. c oraz art. 135 i 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy. Jedynie na marginesie Sąd zauważa, że w zaskarżonym postanowieniu wkradł się błąd co do daty orzeczenia: zostało ono z pewnością wydane w roku 2011r. a nie - jak wskazał organ 2010r. jednakże powyższe Sąd potraktował jako oczywistą omyłkę pisarską, która jednak może być sprostowana jedynie przez organ a nie przez Sąd.