VII SA/Wa 1517/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. VII SA/Wa 1517/06 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budynku mieszkalnym położonym przy ulicy [...] w [...] , uznając, że budowa realizowana była z odstępstwem od projektu budowlanego, polegającym na "nie wykonaniu zwierciadlanego odbicia zaznaczonego przez projektanta". Decyzją z dnia [...] sierpnia 1996r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] na podstawie art. 51 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał inwestorom M. i B. N., wykonać wejście do budynku w jego wschodniej ścianie, z jednoczesnym wykonaniem przyszłej klatki schodowej ze ścianą bez otworu okiennego od strony działki K. i M. J., oraz w terminie do [...] września 1996r. przedłożyć dokumentację techniczną budynku mieszkalnego wykonaną z uwzględnieniem dokonanych zmian, po zakończeniu robót uzyskać pozwolenie na użytkowanie w/w obiektu. Następnie decyzją z dnia [...] września 1996r. Kierownik Urzędu Rejonowego zatwierdził inwestorom projekt zamienny budynku mieszkalnego i zezwolił na kontynuację wstrzymanych robót budowlanych. Pismem z dnia [...] grudnia 2001 r. właścicielka sąsiedniej nieruchomości A. K. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] tj. decyzji z dnia [...] sierpnia 1996r. oraz decyzji z dnia [...] września 1996 r. Skarżąca podnosiła, że rodzice, których jest spadkobiercą, nie otrzymali decyzji o pozwoleniu na budowę sąsiedniego budynku oraz, że pisemną "zgodę na otwory okienne i wejście do budynku od strony własnej działki pod warunkiem zabudowania przyszłej klatki schodowej ścianą bez otworu okiennego" wyraziła jedynie matka wnioskodawczyni. Nade wszystko jednak we wniosku wskazała, że "obie te decyzje rażąco naruszają prawo, gdyż sankcjonują usytuowanie budynku w odległości od granicy działki sprzecznej z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Przepisy te (określając minimalne wymagania ) nie pozwalały na postawienie domu w odległości mniejszej niż cztery metry od granicy sąsiedniej działki, gdy w ścianie od tej strony są otwory drzwiowe lub okienne. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] marca 2002 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jak podkreślił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedmiotowy budynek wybudowany był na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w dniu [...] maja 1990r. Roboty budowlane rozpoczęte zostały w dniu [...] lipca 1990r. W dniu wejścia w życie Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na które powoływała się wnioskodawczyni, wykonywane były już roboty wykończeniowe. Zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 przywołanego rozporządzenia budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta mogły być zmniejszone do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie miała otworów okiennych lub drzwiowych. Przepis ustęp 2 § 12 stanowił, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogły, ulec zmieszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Jak wskazał organ odległość pomiędzy budynkami mieszkalnymi wynosi ok. 10,20 m i nie była przez skarżącą kwestionowana. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. K. Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2002r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1996 r. i decyzji z dnia [...] września 1996 r. Po rozpoznaniu skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie 7/IV SA 2826/02 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996 r. w pozostałej zaś części Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Działając po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i po ponownym rozpatrzeniu żądania A. K. w części, w której Sąd uchylił sprawę do ponownego rozpatrzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1996 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. utrzymującej w mocy odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z dnia 7 grudnia 2005 r. w sprawie o sygn. VII SA/Wa 724/05 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając po uchyleniu decyzji organów obu instancji i po ponownym rozpatrzeniu wniosku A.K. z dnia [...] grudnia 2001 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. oraz decyzji z dnia [...] września 1996r. - decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996 r. Jednocześnie kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał bowiem, że aktualnie niemożliwym jest prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1996r. skoro wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. w części dotyczącej żądania stwierdzenia nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 1996 r. Organ stwierdzi, że postępowanie administracyjne jak i sądowo-administracyjne zostało w powyższej sprawie zakończone i nie jest możliwe ponowne orzekanie w sprawie w której wydano ostateczną decyzję - decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. Ponad to, na skutek złożonej na powyższą decyzję skargi do WSA - w części dotyczącej decyzji z dnia [...] sierpnia 1996r. Sąd skargę oddalił. Mając na uwadze, że sprawa została już ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta, zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 3 kpa spełniającym rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji, nie jest możliwe wydanie decyzji sprawie już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W tych okolicznościach Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż prawomocne zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1996 r. wywiera skutek powagi rzeczy osądzonej ( res iudicata). Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006r. , którą organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1996 r. wniosła A. K.. Po rozparzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - jako organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie ma podstaw do jej uchylenia. Z przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy wynikało, że wniosek A. K. z dnia [...] grudnia 2001 r., w części zawierającej żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1996r. został już załatwiony decyzją z dnia [...] marca 2002 r. - decyzją ostateczną . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wówczas stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 1996r., ( a także decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996r.) Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 r. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002r. Przy czym w wyniku rozpatrzenia skargi A. K. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd wyrokiem z kwietnia 2004 r. w sprawie o sygn. akt 7/IV SA 2826/02 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. ale tylko w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996r. Natomiast w pozostałej części (tj. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...]sierpnia 1996r.) oddalił skargę. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższy prawomocny wyrok oznacza, że postępowanie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1996r. zostało ostatecznie zakończone. Nie jest zatem możliwe ponowne badanie zgodności z prawem tejże decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie zarówno ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że rzeczywiście w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 724/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał ponownej oceny prawnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. i uznał, że decyzja ta w części nakładającej obowiązek przedłożenia dokumentacji technicznej oraz nakładającej obowiązek wystąpienia o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu wydana została z rażącym naruszeniem art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu tego przepisu obowiązującym na datę wydania tej decyzji. Mimo to, organ administracji nie może ponownie badać tej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] i prowadzić kolejnego postępowania w trybie nieważnościowym, ze względu na to, że jest związany wcześniejszym wyrokiem Sądu z dnia 14 kwietnia 2004r. sygn. akt 7/IV SA 2826/02 oddalającym skargę w części dotyczącej powyższej decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. K. W skardze domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji. Podniosła, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 724/05 zawarł ponowną w stosunku do wyroku z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. 7/IV SA/Wa 2826/02 ocenę porwaną decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. i stwierdził, że decyzja ta w części nakładającej obowiązek przedłożenia dokumentacji technicznej oraz nakładającej obowiązek wystąpienia o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu wydana została z rażącym naruszeniem art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane to organ, powinien ją ponownie zbadać w trybie postępowania nieważnościowego i stwierdzić jej nieważność. Zdaniem skarżącej wbrew twierdzeniom organów sprawa oceny powyższej decyzji nie została ostatecznie zakończona W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga nie jest zasadna . Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem materialnym oraz przepisami postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Na wstępie należy przypomnieć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. A. K. domaga się nadal stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1996r. Jednak postępowanie takie zostało już przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (jako organ I instancji) przeprowadzone w roku 2002 i zakończyło się wydaniem w dniu [...] marca 2002 r. decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważność kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. Zasadność tego rozstrzygnięcia potwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( jako organ II instancji ) decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie o sygn. akt 7/IV SA 2826/02 oddalił skargę w A. K. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. Przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowi, że ocena prawna wiąże w danej sprawie. Związanie prawomocnym wyrokiem w tej samej sprawie (wnioskodawczyni domaga się nadal stwierdzenia nieważności ) jest tutaj oczywiste. Skoro prawomocnym wyrokiem sąd administracyjny w sprawie ze skargi na decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnął, że określona decyzja jest prawidłowa i nie zawiera wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, to związanie tym wyrokiem oznacza, że nie można skutecznie ponownie żądać badania tej samej decyzji w kolejnym postępowaniu nadzwyczajnym wbrew treści tego wyroku. Wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego ocena prawna wiąże bowiem ten sąd oraz organ, którego rozstrzygniecie było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana - po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia w przewidzianym do tego trybie . Przy czym w przedmiotowej sprawie takie zmiany miejsca nie miały. Należy podkreślić, że naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu . W tych okolicznościach zasadnie organ odwoławczy uznał, że wprawdzie w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 724/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał ponownej oceny prawnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. i stwierdził, że decyzja ta w części nakładającej obowiązek przedłożenia dokumentacji technicznej oraz nakładającej obowiązek wystąpienia o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu wydana została z rażącym naruszeniem art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane to jednak organ, nie mógł ponownie badać decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] i prowadzić kolejnego postępowania w trybie nieważnościowym. Przede wszystkim dlatego, że kwestia legalności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. została wcześniej ostatecznie rozstrzygnięta, co powoduje, iż objęta jest powagą rzeczy osadzonej. Poza tym organ związany był wcześniejszym wyrokiem Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2004r. sygn. akt 7/IV SA 2826/02 oddalającym skargę w części dotyczącej powyższej decyzji, w tym znaczeniu, iż orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności zostało uznane za zgodne z prawem. Nie są zasadne dywagacje zawarte w skardze jakoby wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 724/05 i niewątpliwie zawarta tam negatywna ocena decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. miał ten skutek, że ponownie mogła być ona badana przez organ w trybie nieważności. Dzieje się tak przede wszystkim dlatego, że kontrolowane wtedy przez sąd postępowanie administracyjne w ogóle nie dotyczyło decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. W tym stanie rzeczy skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.)