VII SA/Wa 1517/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi B. G. oraz A. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala VIISA/Wa 1517/07 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak [...], działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi, położonego na terenie działek nr ewid. [...] i [...] przy Placu [...] w [...] oraz udzielił M. i Z. M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a także nałożył na inwestora określone obowiązki, w tym obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2006 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. G., utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożyła B. G., podnosząc, że zostało rażąco naruszone przysługujące jej prawo własności nieruchomości nr ewid. [...] przez udzielenie inwestorowi pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na ww. działce wbrew jej woli. We wniosku zarzucono również naruszenie art. 28 k.p.a., zasady równości obywateli wobec prawa oraz zasad współżycia społecznego. Wskazano, iż roboty budowlane na działce nr ewid. [...] prowadzone są na granicy z jej nieruchomością, przy czym inwestor przekroczył granicę o ponad metr pomimo braku zgody właściciela. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...], na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. G., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ ocenił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligujących organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych po stwierdzeniu wykonania przez inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...]. W wyniku kontroli budowy przeprowadzonej w dniu 20 września 2005 r. stwierdzono bowiem wykonanie robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającymi na zmianie na trzecim piętrze budynku lokali użytkowych na mieszkalne oraz podwyższeniu kondygnacji poddasza nieużytkowego budynku o kondygnację użytkową z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Ustalenia te skutkowały wydaniem przez organ nadzoru budowlanego ww. decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Zdaniem organu nadzorczego, zasadnie zatwierdzono projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku, a kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - została wydana przez właściwy organ, na właściwej podstawie prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją złożyła B. G., zarzucając nierówne traktowanie praw własnościowych, naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa oraz brak odniesienia do zgłoszonych zarzutów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. G., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. Dokonując ponownej analizy materiału dowodowego sprawy, organ ocenił, iż odmowa stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych jest zasadna. Wyjaśnił, że inwestor przedłożył w dniu 17 lipca 2006 r. projekt budowlany zamienny wraz z wnioskiem o jego zatwierdzenie oraz uzupełnił ww. projekt w dniu 28 lipca 2006 r., zgodnie z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Organ ponownie zwrócił uwagę na treść art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zastosowanego przez organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. G. i A. T. W skardze oraz piśmie stanowiącym jej uzupełnienie kwestionowanej decyzji zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 w zw. z art. 36a i art. 51 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, - naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 i art. 10 k.p.a. Zdaniem skarżących, decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nie zawierają odniesień do sprawdzenia wykonania obowiązków wynikających z art. 32 i następnych Prawa budowlanego. Podniesiono, iż w związku ze zmianą projektu na etapie jego realizacji została wydana nowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] stycznia 2005 r., wskazując zarazem, że art. 36a ust. 5 wymienia ponadto inne aspekty zmian, które powinny być traktowane jako istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skarżący wyjaśnili także, iż udzielona przez nich zgoda na przekroczenie granicy przy zabudowie sąsiedniej działki miała za przedmiot jedynie wznoszenie pierwotnie planowanego budynku, bez funkcji mieszkalnej oraz zarzucili brak uzgodnienia z nimi sposobu dojazdu do nowo powstającego budynku. Wskazano ponadto, że organ pierwszej instancji naruszył procedurę administracyjną, nie dopuszczając skarżących do udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego również ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady ich trwałości sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu postępowanie nadzorcze nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty (merytoryczne rozpatrzenie sprawy w tym przypadku nie jest dopuszczalne, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) i sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tylko w takim zakresie organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest uprawniony do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego; w decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego reguluje postępowanie naprawcze, które może zostać przeprowadzone w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż inwestor wykonał roboty budowlane z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającymi na zmianie na trzecim piętrze budynku lokali użytkowych na mieszkalne oraz podwyższeniu kondygnacji poddasza nieużytkowego budynku o kondygnację użytkową z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Aby zastosować przewidzianą w takim przypadku przez przepisy prawa procedurę legalizacyjną, organ nadzoru budowlanego - w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy - prawidłowo nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Działanie organu w tym zakresie stanowiło pierwszy etap postępowania naprawczego, którego skuteczna realizacja przez inwestora w postaci wykonania ww. obowiązku umożliwiła organowi wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. Co więcej, prawidłowe wykonanie przez inwestora powyższego obowiązku sprawiło, że organ nadzoru budowlanego nie mógł wydać w przedmiotowej sprawie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, stosownie do art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, gdyż rozstrzygnięcie o takiej treści następuje wyłącznie w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Należy zatem podzielić stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji przez organ nadzorczy oraz stwierdzić, że przy wydaniu kontrolowanego w trybie nieważnościowym rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego zastosował prawidłową podstawę prawną - nie wystąpiła więc przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a przepis art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane został zastosowany przez organ nadzoru budowlanego prawidłowo. W odniesieniu do pozostałych argumentów podnoszonych przez skarżących, należy uznać za chybiony zarzut dotyczący legalności zmiany przeznaczenia lokali w budynku z użytkowych na mieszkalne. Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz ze stanowiącej załącznik do tej decyzji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem, że inwestycja ma charakter mieszany, spełniając funkcję mieszkalno-usługową (lokale usługowe na parterze, lokale mieszkalne na wyższych kondygnacjach) i jest zgodna z funkcjami w obszarze analizowanym - analiza wykazała przewagę zabudowy o funkcji mieszkalno-usługowej (budynki IV i V - kondygnacyjne, z lokalami handlowymi w parterach i mieszkalnymi, bądź usługowymi na wyższych kondygnacjach). Ponadto, zauważyć należy także, iż skarżący cofnęli odwołanie od ww. decyzji o warunkach zabudowy, skutkiem czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. umorzyło postępowanie odwoławcze. Ukształtowany w ten sposób stan prawny dotyczący przedmiotowej inwestycji potwierdza, że przedmiotowy budynek mógł zostać zaprojektowany do funkcji mieszanej mieszkalno-usługowej. Również zarzut dotyczący naruszenia przez przedmiotową inwestycję prawa własności skarżących nie może wpłynąć na ocenę legalności badanej w trybie nieważnościowym decyzji, gdyż kwestia ta pozostaje poza zakresem regulacji art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, którego dyspozycja obejmuje tylko doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami techniczno budowlanymi. Kwestia naruszenia własności może natomiast zostać podniesiona w postępowaniu przed sądem powszechnym. Jak już wskazano, ww. przepis ma na celu wyłącznie sprawdzenie przez organ nadzoru budowlanego, czy inwestor wykonał obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy. Nawet gdyby organ był uprawniony do dokonania ustaleń w tym zakresie, przy formułowaniu swojej oceny nie mógłby pominąć faktu udzielenia przez skarżących pisemnej zgody na realizację inwestycji w odniesieniu do wykonania zabudowy fragmentu ściany jako wspólnej, w celu zachowania prawidłowych obrysów budynków z uwagi na załamania linii granicy. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut rażącego naruszenia art. 10 k.p.a. ze względu na brak udziału stron w postępowaniu, ponieważ decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji, kontrolowane w postępowaniu nadzorczym, były skarżącym doręczane. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.