VII SA/Wa 1517/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2009 r. sprawy ze skarg K. G. i J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego I. skargi oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. C. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] lok. 136, 02-793 w W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Sygnatura akt VII SA/Wa 1517/08 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] lipca 2008r. - po rozpatrzeniu odwołań J. B. i K. G. utrzymał w mocy decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2008r. znak [...], nakładającą na J. B. obowiązek sporządzenia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w budynku inwentarsko — składowym, zlokalizowanym na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości R., gm. C. oraz nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w przedmiotowym budynku, podanych w ocenie technicznej, wykonanej przez techn. bud. E. K. (upr. bud. — [...]) – W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W wyniku z przeprowadzonych w dniu 15.04.2003 r. oględzin na działkach o nr ew. [...] i [...], położonych w miejscowości R., gm. C., stwierdzono, że na terenie w/w nieruchomości usytuowany jest m.in. budynek inwentarsko — składowy murowany, z dachem dwuspadowym. Przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Naczelnika Gminy C. w dniu [...].09.1983 r., znak: [...]. Zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę omawiany budynek powinien posiadać wymiary 21,80 x 11,30 m oraz powinien być usytuowany w odległości 5,30 m od granicy działki o nr ew. [...] należącej do T. i W. P. i w odległości 33,10 m od budynku mieszkalnego K. G.. Natomiast rzeczywiste wymiary budynku wynoszą ok.11,95x 26,00 m a budynek usytuowany jest ścianą z trzema otworami okiennymi w odległości ok. 2,10 m od granicy działki o nr ew. [...] i w odległości ok. 45,50 m od budynku mieszkalnego K. G.. Postanowieniem z dnia [...].05.2003 r. PINB w S. nałożył na J. B. obowiązek dostarczenia w określonym terminie oceny technicznej przedmiotowego budynku. W wyniku postępowania zażaleniowego postanowieniem [...]WIB nr [...] z dnia [...].07.2006 r. uchylono postanowienie PINB w S. w części dotyczącej terminu wykonania określonego obowiązku i wyznaczono nowy termin a w pozostałej części utrzymano je w mocy. Skarga K. G. wyrokiem z 31.01.2007r. została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Decyzją z dnia [...].05.2008r. PINB w S. nałożył na J. B. obowiązek sporządzenia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w budynku inwentarsko — składowym, zlokalizowanym na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości R., gm. C. oraz nałożył obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w przedmiotowym budynku, podanych w ocenie technicznej, wykonanej przez techn. bud. E. Organ odwoławczy wskazał, że po przeprowadzeniu wnikliwej analizy zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, uznać należy, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...].05.2008 r., wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest prawidłowa. Omawiana sprawa dotyczy odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jakich dokonał inwestor podczas budowy budynku inwentarsko - składowego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości R., gm. C.. Z analizy akt sprawy wynika, że odstępstwa polegały na zmianie parametrów przedmiotowego obiektu. Decyzja pozwolenia na budowę z dnia [...].09.1983 r. przewidywała budowę obiektu o wym. 21,80 x 11,30 m w odległości 5,30 m od granicy działki o nr ew. [...] należącej do T. i W. P. i w odległości 33,10 m od budynku mieszkalnego K. G.. Realizując przedmiotowy obiekt inwestor dokonał zwiększenia jego parametrów co w rezultacie skutkowało powstaniem budynku o wym. zew. ok. 11,95 x 26,00 m a budynek usytuowany jest ścianą z trzema otworami okiennymi w odległości ok. 2,10 m od granicy działki o nr ew. [...] i w odległości ok. 45,50 m od budynku mieszkalnego K. G.. W takiej sytuacji aby doprowadzić istniejący budynek do stanu zgodnego z prawem, organ pierwszej instancji zasadnie nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku. Prowadzone w ten sposób postępowanie naprawcze ma służyć wykluczeniu uchybień, jakie powstały podczas budowy obiektu i doprowadzić go do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Ponadto z uwagi na konieczność zabezpieczenia technicznego obiektu i doprowadzenia go do stanu zgodnego z obowiązującymi normami wynikającymi z warunków technicznych nałożono na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych wskazanych w ocenie technicznej wykonanej przez osobę uprawnioną. Ponadto - w odpowiedzi na zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu organ podkreślił, iż organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do rozstrzygania w sprawach dotyczących własności i rozgraniczenia działek. Tego typu sprawy mogą stanowić podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania przez organy właściwe do ich rozpatrzenia. - Skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r. złożyła J. B. i K. G.. J. B. w uzasadnieniu skargi podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa albowiem organy administracji pominęły, ze znowelizowane Prawo budowlane w art. 28 ust. 2 określiło krąg podmiotów uprawnionych do występowania jako strona w postępowaniu o pozwolenie na budowę. K. G. nie jest osoba należąca do kręgu osób wymienionych w tym przepisie a zatem nie przysługuje mu przymiot strony. Dodatkowo skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i 8 kpa, wskazała także, że jest osobą starszą, schorowana w żadnym stopniu nie jest zainteresowana usuwaniem odstępstw od pozwolenia na budowę tym bardziej ze sąsiedzi – właściciele nieruchomości, od strony której posadowiona jest ściana budynku z oknami nie zgłaszali dotychczas sprzeciwu co do takiego posadowienia budynku. W konkluzji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania . K. G. w uzasadnieniu skargi (oraz licznych pismach skierowanych do Sądu) wskazał, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia, że jest udziałowcem w ¾ działki nr Ew. [...] na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego na jego rzecz przez matkę H. G.. W konsekwencji – w ocenie skarżącego budynek, który jest przedmiotem postępowania administracyjnego w tej części jest również jego własnością i nie może być wydane na rzecz J. B. wydane pozwolenie na jego użytkowanie. Dodatkowo na rozprawie dnia 12 maja 2009r. pełnomocnik skarżącego ustawiony z urzędu wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargi nie są zasadne i jako takie podlegają oddaleniu. Stosownie do dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z treścią art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd uchyla decyzje jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wstąpiły. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o treść art.51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z jego treścią właściwy organ w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nakłada – określając termin wykonania -obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowo administracyjnym oraz doktrynie -wskazany przepis stanowi kontynuację rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w art. 50 Prawa budowlanego. Wprawdzie nałożenie tego obowiązku zgodnie z literalnych brzmieniem przepisu winno być poprzedzone wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50) jednakże wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że może on mieć zastosowanie także w przypadku, gdy roboty budowlane zostały już zakończone. Za taką wykładnią przemawia regulacja wprowadzona w ust. 7 omaw. przepisu oraz ust. 4. Ten ostatni expressis verbis wskazuje na obowiązek organu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego jeżeli budowa została zakończona (a spełnione są warunki wymienione w tym przepisie). Takie stanowisko zajął NSA m.in. w wyroku z dnia 12.10.2007r. IOSK 629/07 wskazując, iż w sytuacji, gdy roboty zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Bowiem w takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. W sprawie niesporne jest, że budynek inwentarsko – składowy, który jest przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego został wybudowany w 1983r. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1983r. wydanego na rzecz J. G. – ojca skarżących. Pozwolenie na budowę określało podstawowe parametry tego budynku i jego usytuowanie na nieruchomości – działce nr [...]. Czynności kontrolne dokonane przez przedstawiciela organu bezsprzecznie doprowadziły do ustalenia, że budynek ten posiada większe wymiary aniżeli wynika to z zatwierdzonego projektu budowlanego ( 11,95x26,0 m zamiast 11,30x21,90 m) nadto usytuowany jest ściana posiadająca otwory okienne w odległości 2,10 m od granicy z działka sąsiednią. Prawidłowo organ ustalił zatem, że stwierdzone zmiany stanowią istotne odstępstwo od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego określił katalog odstępstw, które ustawodawca traktuje jako istotne. Pkt. 2 tego przepisu wskazuje ze istotnym będzie odstępstwo dotyczące charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości szerokości i liczby kondygnacji. Samo zatem stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego – w okolicznościach niniejszej sprawy, że budynek jest szerszy, dłuższy i posiada w związku z tym większa powierzchnie aniżeli wynikająca z pozwolenia na budowę prowadziło do konieczności zastosowania art. 51 ust. 1 Prawa budo3wlanego. Przedmiotowy budynek narusza również §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. nr 75, poz. 690) zgodnie z którym budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący ( z zastrzeżeniem wyjątków wprowadzonych w dalszej części §12) a zatem bez znaczenia pozostaje podnoszona przez skarżącą J. B. okoliczność, że sąsiedzi – właściciele nieruchomości, do której zbliżony jest budynek z naruszeniem przepisów nie wnoszą sprzeciwu do takiego jego usytuowania. Reasumując – skoro budynek inwentarsko – składowy został wybudowany z istotnymi odstępstwami od warunków zawartych w pozwoleniu na budowę- prawidłowo organy nadzoru budowlanego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 3 nałożyły na J. B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Wprawdzie organ określaj Ac podstawę prawna nie wskazał dodatkowo ust. 7 tego przepisu jednakże uchybienie to pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dodatkowo mocą zaskarżonej decyzji na J. B. nałożone zostały obowiązki, które maja na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem. W tej części organ oparł rozstrzygniecie o treść oceny technicznej sporządzonej przez technika budowlanego E. K. posiadającego stosowne uprawnienia budowlane. Wykonana - w wykonaniu obowiązku nałożonego na podstawie art. 81c Prawa budowlanego ekspertyza stanowi dowód w sprawie i podlega ocenie organu jak każdy inny dowód jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy organy nie miały podstaw do kwestionowania tego dowodu skoro ekspertyza ta została sporządzona przez uprawniona osobę a strony nie kwestionowały zawartych w niej treści. A zatem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w zgodzie z treścią art. 51 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego Odnosząc się do zarzutów skarg Sąd uznał, ze nie znajdują one oparcia w przepisach prawa. I tak niezasadny jest zarzut J. B., iż K. G. nie posiada w niniejszej sprawie przymiotu strony albowiem nie pozostaje w kręgu osób wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom skarżącej przymiot strony w niniejszej sprawie określa nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz art. 28 kpa. Ten pierwszy art. zgodnie z literalnym jego brzmieniem ma zastosowanie jedynie do spraw dotyczących pozwolenia na budowę. Przedmiotem niniejszego postępowania jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem istniejącego obiektu budowlanego. Takie stanowisko reprezentowane jest również w orzecznictwie sadowo administracyjnym. M.in. w wyroku z dnia 18 października 2007r. WSA w Opolu w sprawie IISA/Op 503/056 stwierdził, że tronami postępowania legalizującego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego są wszystkie te podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczy to postępowanie. Podobne określenie kręgu zainteresowanych występuje w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. (LEX nr 394427). K. G. jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działka, na której zrealizowana została inwestycja a zatem prawidłowo organy na jego wniosek wszczęły i prowadziły postępowanie legalizacyjne. bez znaczenia pozostaje ze budynek inwentarsko – składowy i mieszkalny K. G. pozostają w odległości 45,50 m a zatem większej aniżeli wynika to z pozwolenia na budowę. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skarżącego K. G., które sprowadzają się do nieuregulowanych jego zdaniem kwestii własnościowych. Wprawdzie w postępowaniu toczącym się w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie badają kwestii własnościowych (okoliczność ta może mieć znaczenie w pozwoleniu o pozwoleniu na użytkowanie, które jest dalszym etapem, postępowania legalizacyjnego) jednakże zważyć należy, że wbrew twierdzeniom K.G. ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (wypisu z rejestru gruntów i wypisu z Księgi Wieczystej) jednoznacznie wynika, że jedyną właścicielką nieruchomości stanowiącej m.in. działki nr ew. [...] oraz [...] jest J. B.. Sąd nie neguje, że umową darowizny przekazano K. G. udział w gospodarstwie rolnym w wysokości ¾, w skład którego wchodziła m.in. działka nr [...] jednakże należy domniemywać, w okresie późniejszym doszło do podziałów tej nieruchomości (porównując nr działek obecnie figurujących w dokumentach geodezyjnych) a w konsekwencji to J. B. jest właścicielką gruntu, na którym posadowiony jest budynek. Sąd administracyjny ani tym bardziej organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do rozstrzygania kwestii własnościowych pomiędzy właścicielami. Kwestie te winny być rozstrzygnięte w drodze stosownych postępowań przed sadem powszechnym lub w drodze rozgraniczenia (o ile sporna jest granica między działkami). Niezależnie jednak od powyższych okoliczności wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 52 Prawa budowlanego obowiązki przewidziane w art. 51 tego prawa mogą być nałożone na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skoro J. B. przyznała, że jest faktycznym inwestorem tego budynku, niezależnie od tego czy przysługuje jej tytuł własności do gruntu organ miał prawo do niej skierować zobowiązanie wykonania określonych w kontrolowanej decyzji czynności. Natomiast w doktrynie i orzecznictwie sądowo -administracyjnym przyjmuje się, że inwestorem jest podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces budowy lub remontu (tak m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22.04.2004r. IISA/Bd 9/04 niepubl.) W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skargi nie są zasadne. Nie stwierdził też naruszenia przepisów prawa, które miałyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W konsekwencji skargi należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o rozdział 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).