VII SA/Wa 1517/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi G W na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] czerwca 2020 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania G W – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...] grudnia 2019 r. [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2013 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku handlowego, budynku gospodarczo-magazynowego i przebudowę budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] przy Placu [...] w [...] pod warunkiem wykonania wyjścia z klatki schodowej na dach tj. klap wyłazowych, osadzenia wewnętrznej stolarki drzwiowej, montażu: przyborów i armatury sanitarnej, punktów świetlnych, podłączenia kuchenek gazowych oraz wykonania powłok malarskich i okładzin ścian, podłóg i posadzek, w terminie do 30 września 2013. Organ wskazał, że decyzją z [...] listopada 2011 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2011r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pp. A pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku handlowego, budowę budynku gospodarczo-magazynowego i przebudowę budynku usługowo-mieszkalnego na ww. działkach. Decyzją z [...] października 2012 r. Wojewoda [...]utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2012 r. zmieniającą ww. decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie komunikacji w budynku i elewacji. Podczas kontroli obowiązkowej stwierdzono zgodność robót z projektem budowlanym oraz nieistotne odstępstwa - m. in. zmianę układu ścianek działowych na parterze, piętrze i poddaszu, wykonanie przenośnego podjazdu dla niepełnosprawnych, zmianę konstrukcji stropu poddasza z drewnianej na żelbetową. Ustalono, że nie wykonano części robót m. in. wewnętrznej stolarki drzwiowej, instalacji sanitarnej, podłączenia kuchenek gazowych. Organ zaznaczył, że wszczęto też postępowanie w sprawie ww. robót. Przed i po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - prowadzono wielokrotne oględziny inwestycji i wydano kilkanaście rozstrzygnięć uchylanych przez WSA w Lublinie. W orzeczeniach skupiono się na wpływie robót na zabudowę sąsiednią i rozbiórce całego obiektu pomimo, że pozwolenie przewidywało rozbiórkę częściową. WSA w Lublinie w wyroku z 24 listopada 2016 r. sygn. II SA/Lu 680/16) uznał za niedopuszczalne postępowanie w sprawie odstępstw, jeżeli w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Wobec powyższego skarżąca i P S, współwłaściciele działki sąsiedniej, wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2013 r. Po przedstawieniu zasad postępowania nieważnościowego organ przytoczył art. 59 ust. 1 Prawo budowlane wg stanu na dzień wydania decyzji i podkreślił, że pozwolenie na użytkowanie jest końcowym etapem inwestycji, sprawdzającym zgodność projektu z pozwoleniem na budowę, potwierdzającym, że powstał obiekt zgodny z projektem (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 28 maja 2014 r., sygn. II SA/Rz 24/14, wyrok WSA w Gliwicach z 15 lipca 2016 r. sygn. II SA/GI 234/16). Dalej organ wskazał, że sporne było wyłącznie to, czy rozebranie w całości budynku podlegającego tylko częściowej rozbiórce oraz przebudowie, nadbudowie i rozbudowie - stanowi istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie zgodził się z oceną organu powiatowego, że na podstawie materiału dowodowego nie można było ustalić odstępstw od projektu. Z części rysunkowej projektu zatwierdzonego decyzją z [...] listopada 2011 r., wynika, że część ścian przeznaczono do wyburzenia. Dotyczy to większości ścian wewnętrznych od zaplecza (proj. bud. rys. 1/A, s. 69), a także części ściany frontowej "do poziomu oparcia stropu" i "wykucia podokiennika" (proj. bud. rys. 6/A, s. 64). W projekcie zmienionym decyzją Wojewody [...] z [...] października 2012 r. w części opisowej podano, że "pozostawia się ścianę frontową i część ścian wewnętrznych budynku istniejącego. Dach podlegać będzie rozbiórce" (proj. zam. s. 39). Na rysunkach zaznaczono ściany do rozbiórki (nr rys. 1/A, s. 27; nr rys. 6/A, s. 22), identyczne z tymi w projekcie pierwotnym. Oba projekty zaakceptował [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (decyzja z [...].08 2011 r. i [...].06. 2012 r.). GINB stwierdził, że rozebrano nie część, ale wszystkie ściany zewnętrzne budynku, co potwierdzają fotografie. WSA w Lublinie również uznał ją za "wysoce prawdopodobną", jak i sam organ powiatowy stwierdził, że doszło do całkowitej rozbiórki (notatka z [...] czerwca 2013 r.). Organ wskazał, że zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia nie wymaga rozbiórka niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską budynków o wysokości do 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości. Na mocy ust. 2 wymaga zgłoszenia. W przypadku pozostałych obiektów, wymagane jest pozwolenie. W tej sprawie, rozebrano cały obiekt, zamiast części. Pozostałą część rozebrano zatem samowolnie w okolicznościach art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Inwestycja nie była więc przebudową, rozbudową i nadbudową budynku, ale budową od podstaw. Działanie to stanowiło wyjście poza pozwolenie konserwatorskie, które dotyczyło tylko częściowej rozbiórki, a więc okoliczność określoną w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Doszło zatem do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę (art. 36a ustawy). Zgodnie zaś z art. 59 ust. 5 ustawy odmawia się wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Inwestor, który dokonał istotnych odstępstw nie może oczekiwać, że otrzyma pozwolenie na użytkowanie bez doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1882/07; wyrok WSA w W-wie z 25 stycznia 2011 r. sygn. VII SA/Wa 1095/10). Organ stwierdził, że badana decyzja narusza art. 59 Prawa budowlanego, jednak nie powoduje skutków obligujących organ do stwierdzenia jej nieważności. Po pierwsze, postępowanie w sprawie odstępstw prawdopodobnie nie mogłoby zakończyć się decyzją merytoryczną, a jedynym środkiem do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu, jest przywrócenie stanu poprzedniego. W tej sprawie jest to bezcelowe, gdyż nierozebrane ściany i tak stanowią całość z nowym budynkiem, a nowo wybudowane nie różnią od poprzednich. Nie zachodzi więc sytuacja, w której brak reakcji organu utrwala stan niezgodności z prawem. Ponadto, pozwolenie konserwatorskie mimo, że dotyczyło częściowej rozbiórki, akceptowało obiekt w konkretnym kształcie, który zrealizowano niezależnie od rozbiórki. Rozebrany budynek nie był zabytkiem, a więc nie naruszono art. 39 ust. 2. Trudno zatem twierdzić, że obiekt jest wprost niezgodny z wytycznymi konserwatora Nawet jeśli zrealizowano cześć robót niezgodnie z prawem, to budynek nie narusza pozwolenia na budowę. Wszystkie elementy, od sprawdzenia których art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego uzależnia pozwolenie na użytkowanie, wykonano zgodnie z prawem, co potwierdza kontrola i nie było kwestionowane. GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest też obarczona pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., a zarzuty dotyczące m.in. wykonywania robót w sposób zagrażający bezpieczeństwu zdrowia i mienia pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż kwestia ta nie jest przedmiotem tej sprawy. Skargę na powyższą decyzję złożyła G W i wnosząc o jej uchylenie zarzuciła "wystąpienie przesłanki zawartej w art. 156 § pkt 2 KPA w związku z naruszeniem przepisów art. 36a i art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego". Skarżąca wskazała, że inwestorzy 30 września 2011 r. otrzymali zezwolenie na przebudowę opisanej inwestycji. Od początku budowy rażąco naruszano prawo, o czym wielokrotnie był informowany organ powiatowy. W szczególności: rozpoczęto całkowitą rozbiórkę budynku bez zgody konserwatora, projekt nie przewidywał pasa zieleni (miejsca na śmietnik), obiekt wznoszono niezgodnie z zezwoleniem, poza granicami działki inwestora, doprowadzając do trwałych uszkodzeń ścian nośnych i stropu budynku strony (wniosek z 10 kwietnia 2019 r.). Organy nie chciały zająć się sprawą nawet po stwierdzeniu przez WSA w Lublinie naruszenia prawa (sygn. II SA/Lu 559/12; II SA/Lu 208/14; U SA/Lu 680/16). Sąd stwierdził, że w świetle dostarczonych dowodów doszło do naruszenia prawa przez inwestora, a organy nadzoru budowlanego dopuściły się rażących błędów, zaniechań i zaniedbań. Dalej skarżąca szczegółowo przedstawiła przebieg sprawy podnosząc, że naruszenie prawa potwierdzono po 9 latach od rozpoczęcia inwestycji, a 7 lat od wydania zgody na użytkowanie. Organy, pomimo licznych sygnałów, nie chciały dostrzec łamania prawa. GINB zauważył, że istotnie odstąpiono od projektu budowlanego, a w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie kwestionuje odstępstw jako nieistotnych, a więc prezentuje dwa odmienne stanowiska. Taka ocena jest nielogiczna i wewnętrznie sprzeczna. Dla skarżącej niezrozumiała i nieprzekonująca. Według strony oczywiste naruszenia prawa organ relatywizuje twierdząc, że samowolnie wybudowane ściany nie różnią się od pierwotnych, bezprawnie rozebranych. Jest to wysoce szkodliwe społecznie, gdyż pokazuje, że można wybudować nielegalny budynek, doprowadzić do szkód i nie ponieść żadnych konsekwencji prawnych. Jedynym poszkodowanym jest skarżąca, która od 9 lat usiłuje doprowadzić do właściwej oceny działań inwestora oraz naprawienia szkód. Fakt rozbiórki całego budynku WSA w Lublinie w wyroku z 5 lutego 2015 r. (II SA/Lu 208/14) ocenił jako mający istotne znaczenie i obligujący organy do podjęcia działań wyjaśniających z urzędu. GINB natomiast stwierdził, że budynek nie był zabytkiem. Pominął, że nie chodzi o zabytek, ale o poszanowanie prawa, które powinno być równe dla wszystkich i respektować podstawowe wolności i prawa człowieka i obywatela. W tej sprawie zbadanie prawidłowości inwestycji trwało 9 lat. Budowa dobiegła końca, a inwestor uzyskał zgodę na użytkowanie. Bezprawne działania inwestora oraz organów nie powinny być zalegalizowane, a ich skutki obciążać skarżącą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]grudnia 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...]czerwca 2013 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji pod określonymi warunkami. Oceniając zasadność zarzutów podniesionych w skardze należy mieć przede wszystkim na uwadze specyfikę niniejszego postępowania, którego przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji. Instytucja ta stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnych, jest zatem wyjątkiem od trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które - z racji ich wyczerpującego wyliczenia - nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. W orzecznictwie sądowym od lat ugruntowany jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia rozumiana jest jako jednoznaczna sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo, to skutki, których nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, które powodują, że nie jest możliwe zaaprobowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2015 r. sygn. II OSK 2573/13; z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. 880/14 orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu nieważnościowym organ kontrolujący bada decyzję w stanie prawnym i faktycznym obowiązującym w dacie jej wydania. W tej sprawie weryfikowana decyzja z [...] czerwca 2013 r. o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z tak rozumianym rażącym uchybieniem prawa, za czym przemawia zarówno oczywistość naruszenia art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, charakter tego przepisu, jak i skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym 17 czerwca 2013 r.) właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Podczas takiej kontroli sprawdza się wykonanie budowy zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Istotą postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest zatem sprawdzenie, czy wzniesiony obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na użytkowanie potwierdza, że obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ udzielił pozwolenia budowlanego i kończy w ten sposób proces inwestycyjny (por. wyroki NSA: z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 660/09 oraz z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 492/11). W konsekwencji, jeżeli inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nie jest możliwe pozwolenia na użytkowanie bez doprowadzenia takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W tym przypadku organ ma zawsze obowiązek wydawana decyzji na podstawie art. 59 ust. 5 Prawo budowlane, o odmowie udzielenie pozwolenia na użytkowanie (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1882/07 LEX nr 537750). W niniejszej sprawie GINB ustalił, że w decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2011 r. większość ścian wewnętrznych od zaplecza (rys. 1/A, s. 69), a także części ściany frontowej "do poziomu oparcia stropu" i "wykucia podokiennika" (rys. 6/A, s. 64) przeznaczono do rozbiórki. Decyzja ta została zmieniona decyzją Wojewody [...]z [...] października 2012 r., w której pozostawiono ścianę frontową i część ścian wewnętrznych istniejącego budynku, ze wskazaniem, że dach podlegać będzie rozbiórce (proj. zam. s. 39). W części rysunkowej zaznaczono ściany przeznaczone do rozbiórki (nr rys. 1/A, s. 27; nr rys. 6/A, s. 22), które odpowiadają tym określonym w projekcie pierwotnym. Podkreślić przy tym trzeba, że powyższe projekty tylko w takim kształcie zaakceptował [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzjami z [...]sierpnia 2011 r. i z [...]czerwca 2012 r. Pomimo braku zgody na takie działania organów architektoniczno budowlanych jak i organów ochrony zabytków inwestorzy rozebrali wszystkie ściany zewnętrzne budynku, co potwierdza jednoznacznie materiał fotograficzny znajdujący się w aktach, jak i adnotacje naniesione w samym projekcie budowlanym. Nie może być zatem wątpliwości, że w tej sytuacji wydanie pozwolenia na użytkowanie, bez przeprowadzenia postępowania naprawczego, świadczy o rażącym naruszeniu art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego. Zważywszy przy tym, że został w całości rozebrany budynek - co prawda indywidualnie nie wpisany do rejestru zabytków - ale położony w obszarze układu urbanistycznego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, taki wpis oznacza, że również budynek znajdujący się na tym obszarze jest objęty ochroną konserwatorską (art. 3 pkt 12, art. 3 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Również z tego powodu akceptacja w pozwoleniu na użytkowanie całkowitej rozbiórki przedmiotowego budynku powinna być oceniona jako rażąco naruszająca prawo. Samowola budowlana stanowi bowiem najbardziej jaskrawy wyraz lekceważenia przez inwestorów przepisów Prawa budowlanego. Zastosowanie w postępowaniu zwyczajnym ww. przepisów, kłóci się z elementarnym poczuciem sprawiedliwości oraz prowadzi do uprzywilejowania sprawców samowoli budowlanej. Akceptacja tak wadliwego działania organu w postępowaniu zwyczajnym mogłaby stanowić zachętę do omijania, a przede wszystkim nadużywania prawa, z poważnym uszczerbkiem dla porządku prawnego. Wbrew zatem argumentacji GINB, taka decyzja nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. W niniejszej sprawie zachodziły zatem łącznie trzy warunki składające się na pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji organy niezasadnie przyjęły, że kontrolowana w tej sprawie decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie opisanej inwestycji nie została wydana rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 59 ust. 1 Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny Sądu. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.. orzekł jak w wyroku.