VII SA/Wa 152/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd, asesor WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19.04.2005 r. sprawy ze skargi SP. Miesz. S. na decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie Nakaz rozbiórki parkingu samochodowego Oddalono skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. decyzją Nr [..] z dnia [...]listopada 2000 r., działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnej budowy parkingu na samochody przy ul. Ł. w W. nakazał Zarządowi Spółdzielni Mieszkaniowej "S." z siedzibą w W., przy ul. B., zwanej dalej spółdzielnią rozbiórkę samowolnie wybudowanego parkingu . W uzasadnieniu organ wskazał, że parking znajduje się na terenie nie przeznaczonym na ten cel. Stwierdzono to w wyniku przeprowadzenia czynności kontrolnych w dniu [...] stycznia 2000 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. A mianowicie ustalono, że: po stronie wschodniej budynku mieszkalnego przy ul. Ł. , na jego długości, istnieje wydzielony wałami ziemnymi i żywopłotem parking na samochody, utwardzony tłuczniem i płytami ekologicznymi. Na tym terenie lokatorzy budynków przy ul. Ł. parkują samochody. Powyższa inwestycja została zrealizowana w 1993 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W powyższej sprawie zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Dopuszczają one legalizację samowolnie wykonanych obiektów lub ich części, o ile znajdują się one na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast sporny parking znalazł się w obszarze [..] przewidzianym pod funkcje ochrony systemu przyrodniczego miasta. W obszarze tym preferuje się obiekty związane z funkcją rekreacyjno-wypoczynkową, natomiast wyklucza się lokalizowanie wszelkich obiektów uciążliwych (uchwała nr [...] Rady . z dnia [...] września 1992 r., uchwalająca zmiany perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. z dnia [...] grudnia 1982 r.). W ocenie organu została wypełniona więc przesłanka wynikająca z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. uprawniająca organ do nałożenia obowiązku dokonania jego rozbiórki na dysponenta terenu, tj. Spółdzielnię Mieszkaniową "S.". Od powyższej decyzji odwołanie w dniu 14 lutego 2000 r. wniosła spółdzielnia wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odwołaniu skarżąca podniosła, iż organ I instancji błędnie przyjął, że w 1993 r. skarżąca wybudowała parking samowolnie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przy ul. Ł. Spółdzielnia wskazała, iż nigdy nie zrealizowała przedmiotowej inwestycji; nie utwardziła terenu, jak również nie administruje ani nie zarządza spornym parkingiem. Wskazała, że jedynymi robotami jakie wykonała było usypanie wału ziemnego oraz obsianie terenu trawą i dokonanie nasadzeń krzewów ze względów ekologicznych. Ponadto spółdzielnia wskazała, że mieszkańcy budynków przy ul. Ł. parkują samochody we własnym zakresie i na własną odpowiedzialność, zaś spółdzielnia nie ma jakichkolwiek możliwości prawnych egzekwowania zakazu parkowania samochodów na w/w parkingu, a dokonanie rozbiórki na pewno nie zniechęci mieszkańców do parkowania samochodów na tym terenie. W ocenie spółdzielni ustawienie znaków drogowych typu zakazu w uzgodnieniu z Wojewódzkim Zarządem Dróg Miejskich i egzekwowanie tego zakazu przez Straż Miejską i Policję jest jedynym rozwiązaniem w przedmiotowej sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., po rozpatrzeniu odwołania spółdzielni utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalenia stanu faktycznego i ocena prawna zostały dokonane przez organ I instancji prawidłowo. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W tym przypadku zastosowanie znalazł przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. W ocenie organu odwoławczego inwestor nie dopełnił obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę spornego parkingu. Teren, na którym powstał obiekt znajduje się według obowiązującego planu na terenie przeznaczonym pod funkcje ochrony systemu przyrodniczego miasta. Z racji tego nie może być tam zlokalizowana żadna inna inwestycja, oprócz takiej która jest związana z funkcją rekreacyjno-wypoczynkową. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa i interesu prawnego spółdzielni oraz o wstrzymanie wykonania decyzji. W uzasadnieniu skargi spółdzielnia przedstawiła następujące zarzuty: 1/Decyzja nr [...] wydana została w oparciu o poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia dotyczące stanu faktycznego i prawnego odnośnie "parkingu na samochody przy ul. Ł.". Ustalenia te nie są zgodne ze stanem faktycznym, gdyż spółdzielnia nie budowała na wskazanym terenie parkingu i nie prowadzi tam parkingu samochodowego. 2/Spółdzielnia jako następca prawny Spółdzielni Mieszkaniowej "M.", na mocy uchwał podziałowych, przejęła od swojej poprzedniczki prawo wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowych oraz prawo własności budynków i zbudowanej infrastruktury osiedlowej. Teren położony w rejonie budynku mieszkalnego ul. Ł. był i jest wykorzystywany jako plac postojowy dla samochodów osobowych mieszkańców tego budynku. Teren ten nie był utwardzany przez spółdzielnię. Obwałowanie stanowi naturalną osłonę tej części osiedla przed hałasem i spalinami samochodowymi pochodzącymi z przelotowej ulicy D. 3/W decyzji nr [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1973 r. Prezydium Rady Narodowej W., jak również w późniejszej umowie o oddaniu spółdzielni gruntów w wieczyste użytkowanie nie ma zastrzeżeń czy warunków ograniczających zakres korzystania z określonej części nieruchomości. Teren ten został zabudowany i zagospodarowany zgodnie z obowiązującymi normami nakazującymi zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc postojowych dla samochodów osobowych mieszkańcom budynków mieszkalnych. Usytuowanie terenu uniemożliwia zorganizowanie placu postojowego bezpośrednio przy budynku mieszkalnym. Jedynym na tym terenie jest plac pozostały po zakończeniu budowy budynków mieszkalnych, który następnie mieszkańcy wykorzystują jako plac postojowy. 4/ Zarówno w postępowaniu przed organem I, jak i II instancji organy w sposób rażący naruszyły zasady postępowania administracyjnego, szczególnie zaś: a) Art. 7 kpa przez to, że nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego; b) Art. 77 i 136 kpa poprzez błędną ocenę stanu faktycznego przez organ odwoławczy. 5/ Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji nie wykazał, aby dokonał on merytorycznej oceny decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. w dniu [...] stycznia 2000 r. ustalono, iż przedmiotowy parking został wybudowany na terenie będącym w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "S.". Potwierdzeniem, iż wieczystym użytkownikiem gruntu, na którym znajduje się sporna inwestycji jest wypis z rejestru gruntów o Nr księgi wieczystej: KW [...] oraz mapa stanowiąca załącznik do w/w wypisu. Jednoznacznie należy stwierdzić, iż w momencie wydania decyzji rozbiórkowej w dniu [...] listopada 2000 r.dysponentem gruntu, na którym znajduje się przedmiotowa inwestycja była Spółdzielnia Mieszkaniowa "S..". Prawo wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowych Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." - jak sama przyznaje w skardze – nabyła od SM "M.". Umową dzierżawy z dnia [...] lipca 1993 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." wydzierżawiła F. Sp. z o.o. w W. m.in. teren na którym znajduje się sporna inwestycja. Pismem z dnia 30 września 1993 r., tj. już po zawarciu umowy dzierżawy – firma O.Sp. z o.o. wystąpiła z prośbą do Urzędu Dzielnicy – Gminy W. o wydanie zgody na budowę parkingu strzeżonego całodobowego przy ul. Ł., jednocześnie informując, iż jest w posiadaniu wszystkich dokumentów niezbędnych do rozpoczęcia budowy, łącznie z umową dzierżawy terenu od właściciela terenu, tj. Spółdzielni Mieszkaniowej "S.". Decyzją z dnia [...] października 1993 r. Burmistrz Dzielnicy Gminy W. udzielił pozwolenia na budowę spornego budynku. W wyniku odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 1995 r. o sygn. akt IVSA 218/94 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność obu decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w/w wyroku przesądził, iż lokalizacja przedmiotowej inwestycji jest nie dopuszczalna ze względu na charakter inwestycji, ponieważ na tym terenie stanowiącym obszar ochrony systemu przyrodniczego miasta z preferowaną funkcją rekreacyjno-wypoczynkową, lokalizacja parkingu byłaby niezgodna z przeznaczeniem terenu jakie zostało określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z ustaleń dla tego obszaru oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "O-64" wynika, iż w obszarze tym preferuje się m.in. rozwój obiektów i urządzeń związanych z funkcją rekreacyjno-wypoczynkową oraz wyklucza się lokalizowanie wszelkich obiektów uciążliwych. Należy stwierdzić, iż parking samochodowy w tym obszarze szczególnej ochrony jest obiektem uciążliwym i z tego względu słusznie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję rozbiórkową Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. Organy w postępowaniu administracyjnym ustaliły na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych, iż przedmiotowy parking został zrealizowany w 1993 r., a więc w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 27 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w razie wzniesienia obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia organ nadzoru budowlanego obligatoryjnie wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu. W niniejszej sprawie przedmiotowa inwestycja powstała bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w obszarze o charakterze ochronnym systemu przyrodniczego miasta oznaczonym symbolem O-64 w planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego powołanego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. przez Radę W.. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż pismem z dnia 14 kwietnia 2000 r. F. Park Sp. z o.o. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu W. , iż umowa dzierżawy między O. Sp. z o.o., a Spółdzielnią Mieszkaniową "S." została wypowiedziana ze względu na położenie terenu pod budowę parkingu w strefie O-64. Twierdzenie skarżącego w skardze, iż w umowie o oddaniu Spółdzielni gruntów w wieczyste użytkowanie przez Prezydium Rady Narodowej W. nie było żadnych zastrzeżeń czy warunków ograniczających zakres korzystania z określonej części nieruchomości nie jest słuszne, ponieważ obszar na którym znajduje się przedmiotowa inwestycja został oznaczony Uchwałą Rady m. W. w 1992 r. i w momencie realizacji inwestycji oraz ubiegania się o ewentualne pozwolenia na budowę zastrzeżenia te powinny być brane pod uwagę. Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 1995 r., jak również uczyniły to w swoich decyzjach organy obu instancji. Zaskarżona decyzja[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję rozbiórkową Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. była skierowana do Spółdzielni Mieszkaniowej "S. " – użytkownika wieczystego gruntu na którym znajduje się przedmiotowa inwestycja. Zgodnie z art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r. właściciel, inwestor lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. W niniejszej sprawie dysponentem gruntu, na którym znajduje się parking wybudowany bez pozwolenia na budowę, jest użytkownik wieczysty. Wśród enumeratywnie wymienionych w art. 38 w/w ustawy podmiotów brak jest pojęcia użytkownika wieczystego. Jednakże ze względu na charakter prawny instytucji użytkownika wieczystego, tzn. praw przysługujących użytkownikowi wieczystemu, zgodnie ze stanowiskiem doktryny należy stwierdzić, iż użytkowanie wieczyste jest prawem, które po nowelizacji kodeksu cywilnego nabrało charakteru uniwersalnego, o treści bardziej jeszcze zbliżonej do prawa własności (Komentarz do Kodeksu Cywilnego Stanisława Rudnickiego). Użytkownik wieczysty korzysta bowiem z tych samych praw jakie przysługują właścicielowi. Służy mu m.in. roszczenie windykacyjne jak właścicielowi. Dlatego też organy administracyjne słusznie wskazały adresata. S". To iż adresat decyzji rozbiórkowej podnosi w skardze, że nigdy nie budował przedmiotowej inwestycji jest bez znaczenia, ponieważ jako użytkownik wieczysty posiada określone prawa i obowiązki. Natomiast twierdzenie, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z parkingiem, a z miejscami parkingowymi nie umniejsza faktu , iż obiekt który powstał w obszarze O-64 jest uciążliwy dla środowiska, a jego lokalizacja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta. Dlatego też obowiązek nałożony na Spółdzielnię Mieszkaniową "S." winien być wykonany. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.