VII SA/Wa 1520/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano- Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 740 ( siedemset czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej: Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] nakazującej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" doprowadzenie do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy Al. [...] w W. poprzez: demontaż konstrukcji wsporczej i oświetlenia w postaci 5 szt. lamp halogenowych umieszczonych na elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy Al. [...] w W., pozostałości reklamy wielkoformatowej - siatki winylowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że na skutek zawiadomienia, które wpłynęło do organu w dniu 23 listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził w dniu 15 grudnia 2011 r. oględziny na ww. nieruchomości. W trakcie tych oględzin stwierdzono, że na elewacji nie trwają żadne roboty budowlane, nie ma żadnego rusztowania. Elewacja jest już wykończona. Na elewacji umieszczona została reklama, na siatce winylowej. Konstrukcja stalowa pod reklamą, zamontowana jest śrubami stalowymi do ściany budynku. Na nich rozpięta jest siatka mocująca reklamę. Reklama rozpięta jest na rogu budynku, od strony Al. [...], na rogu budynku i kończy się na elewacji od strony Al. [...]. W dniu 24 stycznia 2012 r. ponownie przeprowadzono oględziny reklamy winylowej wraz z konstrukcja wsporczą i oświetleniem na elewacji budynku przy Al. [...] stwierdzając, iż Budynek przy Al. [...] - mieszkalny, wielorodzinny. Na elewacjach: południowej i zachodniej widoczna jest konstrukcja wsporcza oraz ściągi pozostawione po zdemontowaniu plansz reklamowych winylowych. Pozostały również niezdemontowane lampy halogenowe na wysięgnikach oświetlające reklamę w ilości 5 szt. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], po wszczęciu postępowania w dniu [...] stycznia 2012 r., decyzją z dnia z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] nakazał Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" doprowadzenie do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy Al. [...] w W. poprzez: demontaż konstrukcji wsporczej i oświetlenia w postaci 5 szt. lamp halogenowych umieszczonych na elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy Al. [...] w W., pozostałości reklamy wielkoformatowej - siatki winylowej. Na skutek wniesionego przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "[...]" odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpoznając odwołanie, organ wskazał, że w aktach sprawy organu powiatowego znajduje się pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] z dnia [...] lutego 2012 r., z którego wynika, iż właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie prowadził postępowania w sprawie montażu konstrukcji pod wielkoformatową siatkę winylową z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem na elewacji budynku przy Al. [...] w W. Wydział AB poinformował jednocześnie, iż w jego archiwum znajduje się zgłoszenie [...] Sp. z o.o. z lipca 2006 r. dotyczące zamiaru umieszczenia siatki z nadrukiem reklamowym na rusztowaniu remontowym, w związku z remontem elewacji budynku, na którą to reklamę wyraził zgodę organ konserwatorski, z czasem ekspozycji od 1 września 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. W ocenie organu odwoławczego skoro zgłoszenie wniesione przez [...] Sp. z o.o. dotyczyło montażu siatki z nadrukiem reklamowym na rusztowaniu remontowym to nie jest tożsame z montażem urządzenia reklamowego bezpośrednio na elewacji budynku. Zatem montaż konstrukcji pod wielkoformatową siatkę winylową z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem na elewacji budynku przy Al. [...] w W. (na którym uprzednio zamontowana była siatka z nadrukiem reklamowym) został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Powołując się na przepisy art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 1 i 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego organ odwoławczy uznał, że zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego. Ponadto istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma § 14a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. (Dz. U. 1999 Nr 74, poz. 836 ze zm.) zgodnie z którym budynek mieszkalny -wielorodzinny powinien być użytkowany w sposób zapewniający nieograniczanie oświetlenia dziennego mieszkań. Na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia związane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, rolety, zabudowy balkonów i loggii. Na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia i nośniki reklamowe oraz inne urządzenia niezwiązane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, o ile nie ograniczają oświetlenia dziennego mieszkania. Postanowienia w/w przepisu nie dotyczą przypadku wykonywania robót budowlanych dotyczących elewacji tego budynku. W chwili obecnej nie są wykonywane roboty budowlane na elewacji budynku, a sposób zmontowania konstrukcji, ze względów technicznych nie stanowi konstrukcji pod siatkę służącą zabezpieczeniu robót budowlanych. Przywołane rozporządzenie nie wskazuje stopnia ograniczenia oświetlenia, z czego wynika, iż ustawodawca miał na myśli każde ograniczenie oświetlenia dziennego mieszkań. Zdaniem organu II instancji niezgodność inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa w tym w/w rozporządzenia uniemożliwia jej legalizację, ponadto nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek wydania decyzji likwidującej stan niezgodności z prawem. Organ podkreślił, że alternatywne wymienienie w art. 52 Prawa budowlanego inwestora, właściciela lub zarządcy nie oznacza dowolności w wyborze jednego z nich jako zobowiązanego do dokonania rozbiórki. Nakaz rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego winien być skierowany w pierwszej kolejności do inwestora, a gdy jego ustalenie jest niemożliwe do właściciela lub zarządcy. W tych okolicznościach słusznie skierowano nakaz demontażu do właściciela budynku mieszkalnego wielorodzinnego, tj. do Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. Ponadto [...]WINB podkreślił, że zasadnym jest nakazanie demontażu konstrukcji wsporczej wraz z oświetleniem ponieważ pomimo, iż konstrukcja i oświetlenie nie ograniczają dostępu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych to są związane nieodłącznie z siatką reklamową. Pełnią funkcję podtrzymująca i doświetlającą dla płachty reklamowej. Ponadto konstrukcja wsporcza i oświetlenie, bez zamontowanej siatki reklamowej nie pełnią żadnej funkcji a ich pozostawienie na elewacji budynku będzie zakłócało estetykę elewacji przedmiotowego budynku. Konstrukcja wsporcza z oświetleniem lampami halogenowymi służyć może wyłącznie reklamie wielkoformatowej, w tym zamontowaniu jej przy niewielkim nakładzie pracy i skomplikowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]", dochodząc uchylenia decyzji obu instancji i zarzucając organowi wojewódzkiemu naruszenie: - art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez błędne zastosowanie przepisu i całkowicie dowolne uznanie przez organ orzekający, iż zachodzą podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki konstrukcji wsporczej wraz z oświetleniem, które nie ograniczają dostępu światła dziennego do mieszkań, a tym samym nie naruszają postanowień § 14a ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych; - art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 28, art. 77, art. 105, art. 107 oraz art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, w konsekwencji błędne zastosowanie normy prawa materialnego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, nieustalenie stron postępowania, niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, nienależyte uzasadnienie decyzji, nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji błędne wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie nakazania doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy Al. [...] w W., poprzez demontaż konstrukcji wsporczej i oświetlenia w postaci 5 sztuk lamp halogenowych umieszczonych na elewacji ww. budynku. Skarżąca wskazała, że nakaz demontażu skierowany do niej, jako do podmiotu nie będącego właścicielem konstrukcji oraz oświetlenia, ani ich posiadaczem powoduje, że decyzja jest niewykonalna. Skarżąca zarzuciła organowi nie wykazanie z jakich przyczyn zasadne było orzeczenie obowiązku doprowadzenia budynku przy Al. [...] w W. do stanu poprzedniego poprzez demontaż konstrukcji wsporczej oraz oświetlenia w postaci 5 szt. lamp halogenowych, podczas gdy elementy te nie ograniczają dostępu światła dziennego do mieszkań, a tym samym nie naruszają § 14 a ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Zatem błędne jest stanowisko organu, iż nie zachodzą przesłanki do legalizacji montażu tych elementów. Dodatkowo skarżąca wskazała, że organ nie odniósł się odo wszystkich zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ administracji ma obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje natomiast jakie elementy winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. zasad postępowania. Podstawą materialno-prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, w oparciu o który organ nadzoru budowlanego nałożył na Spółdzielnie Budowlano Mieszkaniową "[...]" obowiązek demontażu konstrukcji wsporczej i oświetlenia w postaci 5 sztuk lam halogenowych umieszczonych na elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], pozostałości reklamy wielkoformatowej – siatki winylowej. Należy na wstępie wskazać, że za prawidłowe Sąd uznał ustalenia organu, odnoszące się do wykonania w warunkach samowoli budowlanej w postaci reklamy wielkoformatowej – siatki winylowej na ścianie budynku przy Al. [...] w W. Powyższe znalazło potwierdzenie przede wszystkim w informacji przekazanej pismem z dnia 22 lutego 2012 r. przez Urząd Miasta [...]. Okoliczność ta nie była także kwestionowana przez skarżących na żadnym etapie postępowania. Nie można zatem skutecznie postawić organowi zarzutu naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie w jakim zobowiązał on do wydania obowiązku demontażu konstrukcji wsporczej i oświetlenia pozostałości reklamy wielkoformatowej – siatki winylowej. W ocenie Sądu zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego jest uzasadnione bowiem w przedmiotowej sprawie wykonano roboty budowlane jako nowe działanie inwestycyjne. Za prawidłowy Sąd uznaje również wniosek o niezgodności tych robót budowlanych z przepisami techniczno budowlanymi co powoduje brak możliwości legalizacji. Przepis art. 52 p.b. stanowi podstawę określenia podmiotów, które mogą być adresatami wskazanych w nim decyzji. Wymienienie obok inwestora także właściciela i zarządcy obiektu nie oznacza, że właściwy organ może dowolnie w zakresie tych podmiotów wybierać adresata decyzji. W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Zgodnie z treścią art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis ten wskazuje, więc wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami m.in. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W orzecznictwie podkreśla się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2000 r., sygn akt II SA/Ka 2059/98, niepubl., z dnia 3 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 25/97, niepubl. a także Z. Niewiadomski w Prawo budowlane. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2007. str. 555). Nie ulega również wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza sprawcę samowoli budowlanej, tym bardziej, iż rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Rz 597/00, LexPolonica nr 354876). Tak więc zasadą jest, że to inwestor, który wybudował samowolnie obiekt budowlany jest zobowiązany do jego rozbiórki i to on powinien ponieść wszelkie koszty związane z wykonaniem rozbiórki. W niniejszej sprawie organ nałożył obowiązki wymienione w art. 51 ust. 1 pkt. 1 na Spółdzielnie Budowlano Mieszkaniową "[...]". Niewątpliwie trafnym jest zarzut skarżącej Spółdzielni, że organy - zwłaszcza organ I instancji nienależycie wyjaśniły, który podmiot winien być zobowiązany do dokonania omawianych czynności. Po pierwsze wskazać wszak należy, że nie zostało wyjaśnione kto jest sprawcą samowoli. Ze stanowiska przedstawiciela Spółdzielni zaprezentowanego w trakcie postępowania przed organem I instancji wynika, że pomiędzy właścicielem reklamy a Spółdzielnią została zawarta umowa. Analiza tego dokumentu może prowadzić do ustalenia sprawcy samowoli. Organ odwoławczy prawidłowo określa kolejność w jakiej należy nakładać obowiązki wymienione w art. 52 Prawa budowlanego wskazując, że w pierwszej kolejności obowiązki wymienione w tym przepisie powinny obciążać inwestora – sprawcę samowoli. Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że organ przyjął, iż ustalenie inwestora nie jest możliwe. Jednakże twierdzenie to nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Wobec przedstawionego wyżej poglądu reprezentowanego w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do interpretacji art. 52 ustawy Prawo budowlane a także zgodnie z zaprezentowanymi przez organ odwoławczy poglądami w tym przedmiocie należy uznać, że organy nadzoru budowlanego - z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej nie poczyniły nawet próby ustalenia kto jest bezpośrednim sprawcą samowoli budowlanej a w konsekwencji nie zbadały czy istnieje możliwość nałożenia obowiązków w pierwszej kolejności na "inwestora". Wszystkie te okoliczności będą musiały zostać wyjaśnione przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania a to art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd - w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd postanowił w myśl art. 200 p.p.s.a.