VII SA/Wa 1521/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Zaskarżoną decyzją nr (...) z dnia (...) kwietnia 2015 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) nr (...) z dnia (...) grudnia 2014 r., którą umorzono postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie robót wykonanych przy dociepleniu budynku położonego na nieruchomości przy ul. (...) w granicy z nieruchomością przy ul. (...). Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na skutek pisma (...), dotyczącego wykonania docieplenia budynku bez wymaganego zgłoszenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) pismem z dnia (...) września 2014 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych przy dociepleniu budynku położonego na nieruchomości przy ul. (...) w granicy z nieruchomością przy ul. (...). Podczas wizji przeprowadzonej w dniu (...) października 2014 r. budynku położonego na nieruchomości przy ul. (...) stwierdzono, że inwestorzy wykonali prace termoizolacyjne budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie zgłoszenia Nr (...) złożonego w Delegaturze Biura Naczelnego Architekta (...). Zakres prac obejmował roboty termoizolacyjne budynku, remont schodów wejściowych, wymianę stolarki drzwiowej wejścia. Budynek jest dwukondygnacyjny z poddaszem nieużytkowym o całkowitej wysokości ponad teren ok. 9,0 m. Na wyżej wymieniony zakres robót inwestorzy otrzymali z organu architektury milczącą aprobatę. W trakcie oględzin stwierdzono wykonanie prac termoizolacyjnych zgodnie z wiedzą budowlaną oraz wytycznymi producenta - metoda lekka na mokro. Nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) decyzją Nr (...)z dnia (...) grudnia 2014 r., umorzył postępowanie w ramach nadzoru budowlanego przy dociepleniu budynku położonego na nieruchomości przy ul. (...) w granicy z nieruchomością przy ul. (...). Organ powiatowy wskazał, że wykonanie docieplenia budynku o wysokości do 12 m zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowalne nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Tego typu roboty budowlane powinny być zgłoszone właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej przed ich rozpoczęciem. Organ I instancji wskazał, że inwestorzy dopełnili tego wymogu i złożyli w dniu (...) marca 2007 r. zgłoszenie wykonania robót budowlanych, na które nie wniesiono sprzeciwu. W związku z tym w ocenie organu I instancji brak jest podstaw do nakładania jakichkolwiek obowiązków, gdyż wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem. Od powyższej decyzji odwołanie złożył (...). Skarżący podniósł w odwołaniu, że organ nie zapewnił mu jako stronie czynnego udziału w postępowaniu, bowiem skarżący nie uczestniczył w oględzinach robót budowlanych w dniu (...) października 2014 r. Ponadto w ocenie skarżącego inwestorzy przedstawili inspektorowi zgłoszenie docieplenia, remontu schodów i wymiany drzwi wejściowych w domu jednorodzinnym, a nie budynku opisanym w pozwoleniu na budowę jako gabinet stomatologiczny i łącznik z pergolą. Po rozpatrzeniu odwołania (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wykonane docieplenie budynku położonego na nieruchomości przy ul. (...) w granicy z nieruchomością przy ul. (...). Podał ponadto, że w czasie dokonanej kontroli przedstawiciel organu powiatowego stwierdził, że prace termoizolacyjne metodą lekką na mokro zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem i sztuką budowlaną, a zakres wykonanych prac odpowiadał treści dokonanego zgłoszenia. W ocenie organu odwoławczego dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu ma takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem, nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b Prawa budowlanego. Natomiast w świetle wykonania robót budowlanych zgodnie ze sztuką budowlaną, brak jest w ocenie organu odwoławczego podstaw prawnych do procedowania w trybie naprawczym określonym w ustawie Prawo budowlane, zatem zasadne było umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do argumentów skarżącego organ II instancji wskazał, że kwestia uczestnictwa w oględzinach została uregulowana w art. 81 a ust. 2 Prawa budowlanego i przepis ten musi być rozumiany jako przepis szczególny wobec przepisów k.p.a. Nie mają w związku z tym do niego zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, przede wszystkim wymóg uprzedniego, z odpowiednim wyprzedzeniem, zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia takich czynności (art. 79 § 1 k.p.a.) Organ odwoławczy wskazał również, że po uzupełnieniu materiału dowodowego poprzez uzyskanie z (...) kopii zgłoszenia wykonanych robót budowlanych przez inwestorów z dnia (...) marca 2007 r., organ uznał, że przeprowadzone prace związane z ociepleniem ścian zewnętrznych w pełni pokrywają się z ww. dokumentacją. Z załączonego do zgłoszenia planu zagospodarowania działki wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny oznaczony nr (...) oraz gabinet stomatologiczny oznaczony nr (...). Zatem skoro w ww. zgłoszeniu został wymieniony budynek mieszkalny i na mapie został zaznaczony obszar, który obejmuje budynek mieszkalny nr 1 i 2 to brak jest podstaw do twierdzenia, aby inwestorzy dokonali termoizolacji budynków samowolnie. Skargę na powyższą decyzję złożył (...) wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżącego organ II instancji w uzasadnieniu nie odniósł się do argumentów przytoczonych w odwołaniu - nie wskazał jakie argumenty rozważał, jakie uwzględnił, jakim nie dał wiary, czym naruszył rażąco art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy całkowicie zignorował argument, że kontrola dotyczyła nie tego budynku, albowiem na terenie nieruchomości przy ul. (...) znajduje się budynek mieszkalny oddany do użytkowania w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku oznaczony nr (...) i dla tego właśnie budynku inwestor dokonał zgłoszenia. Skarżący wskazał, że jego skarga dotyczyła budynku oznaczonego na mapie zagospodarowania nieruchomości przy (...) mieszkalny przekształcony z budynku gabinetu stomatologicznego i garażu. Zdaniem skarżącego, Wydział Architektury (...) przysłał zgłoszenie tylko na budynek mieszkalny posiadający pozwolenie na użytkowanie. Nie przysłał zgłoszenia inwestora na budynki nr (...), bo wobec tych budynków wydana została decyzja nr (...) z dnia (...) listopada 1991 r. wstrzymująca prace. Skarżący podał, że decyzja ta obowiązuje do dzisiaj, lecz mimo to inwestor mieszka w tych budynkach i prowadzi działalność gospodarczą przy bezprawnej zgodzie organów. Skarżący wskazał również, że gdyby był obecny w trakcie kontroli, to kontrolowany by był właściwy obiekt. Ponadto w zgłoszeniu podano również - remont schodów i wymiana drzwi wejściowych i te prace zostały wykonane właśnie przy domu mieszkalnym oznaczonym nr (...). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia (...) marca 2016 r. skarżący wskazał, że na spornej nieruchomości znajduje się jeden dom mieszkalny. Pozostałe dwa domy są domami wybudowanymi z naruszeniem prawa, wobec których toczy się postępowanie. Skarżący wskazał, że wszystkie trzy budynki mają oddzielne wejścia, a jedyne schody wejściowe to schody prowadzące do budynku mieszkalnego i łącznika z pergolą czyli budynku nr (...). Ten szczegół w ocenie skarżącego pozwala jednoznacznie określić, jakiego budynku dotyczyło zgłoszenie. Wskazał ponadto, że wymiana drzwi wejściowych nastąpiła w domu mieszkalnym nr (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skargę należało uwzględnić. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji zapadły w warunkach naruszających normy art. 7 i 77 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) nr (...) z dnia (...) grudnia 2014 r., umarzającą postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych wykonanych przy dociepleniu budynku położonego na nieruchomości przy ul. (...) w granicy z nieruchomością przy ul. (...). Podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art 105 § 1 kpa. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Należy przy tym mieć na uwadze, iż istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej należy podkreślić, iż przyczyną umorzenia postepowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie robót wykonanych przy dociepleniu budynku położonego na nieruchomości przy ul. (...) w granicy z nieruchomością przy ul. (...) było stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego , roboty te zostały wykonane na podstawie zgłoszenia Nr (...) w dniu (...) marca 2007r., wobec którego organ nie zgłosił sprzeciwu. Powyższe ustalenie organu należy , w ocenie Sądu uznać za przedwczesne, bowiem organy uchyliły się od wyjaśnienia , którego budynku położonego na działce przy ul. (...), zgłoszenie to dotyczyło. Jak wynika z treści zgłoszenia zamiarem inwestorów było wykonanie ocieplenia ścian zewnętrznych + elewacja ( tynk), remont schodów wejściowych, wymiana drzwi wejściowych w budynku jednorodzinnym. Dołączony do zgłoszenia plan zagospodarowania działki przedstawia usytuowane na przedmiotowej działce dwa budynki mieszkalne oznaczone nr (...) oraz gabinet stomatologiczny oznaczony nr (...). Nie ulega wątpliwości, iż wniosek skarżącego skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczył robót ociepleniowych wykonanych przy budynku nr (...) , bowiem jedynie ten budynek usytuowany jest w granicy z działką skarżącego przy ul. (...). Taki też był przedmiot postępowania określony w zawiadomieniu o jego wszczęciu oraz w decyzji organu I instancji. Przywołany plan zagospodarowania działki wskazuje na istnienie schodów wejściowych jedynie do budynku nr (...), co pozwalało organowi na dokonanie weryfikacji przedstawionego zgłoszenia i ustalenia którego budynku w rzeczywistości dotyczyło. Zadaniem organów było także ustalenie czasookresu wykonania ocieplenia budynku nr (...) co również pozwoliłoby na wskazanie czy roboty te mogły być wykonane na podstawie zgłoszenia z 2007r. Powyższe okoliczności winne być usunięte przez organy w toku ponownego rozpatrzenia sprawy celem rozwiania wątpliwości którego z budynków mieszkalnych dotyczyło zgłoszenie . Dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwoli organom na merytoryczne załatwienie sprawy. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ja poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), uznając , iż decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem art. 7, 77 w związku z art.105 § 1 k.p.a. co miało wpływ na wynik sprawy.