VII SA/Wa 1521/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 lipca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej wpisu do rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] zostało przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako [...]WKZ), wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne. W zawiadomieniu wskazano, iż postępowanie dotyczy wpisania do rejestru zabytków "portierni przy [...] d. [...]i kiosku z pamiątkami, położonych w granicach działek nr [...]i [...]oraz działek nr [...] obręb [...] w [...]. Co istotne, w uzasadnieniu tego zawiadomienia organ wskazał, iż istniejący obecnie wpis zabytku pod numerem [...] nie obejmuje obiektów i terenów integralnie powiązanych z [...] i magazynem torped - tzw. salą BHP, tzn. portierni połączonej z bramą, kiosku z pamiątkami, terenu działki [...], przylegającej do portierni, na którym zlokalizowana była stołówka zakładowa oraz działek nr [...] i części działki [...], stanowiących dawny ciąg komunikacyjny pomiędzy bramą stoczniową a poszczególnymi halami przemysłowymi oraz otoczenie obiektów zabytkowych. W dniu [...] października 2017 r. rozszerzono przedmiot postępowania o teren działki nr [...] (z wyłączeniem terenu sali BHP/d. magazynu torped po obrysie murów). II. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ([...]WKZ), na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. e) i h), art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm., aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm. - dalej jako u.o.z.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.) w wyniku postępowania administracyjnego wszczętego i prowadzonego z urzędu, wpisał do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem rejestru [...]następujący zabytek: "d. portiernię/biuro przepustek przy [...] nr [...] d. [...] i kiosk z pamiątkami, położone w granicach działek nr [...]i [...]oraz fragment terenu d. [...]: działkę nr [...] (z wyłączeniem terenu tzw. "SaIi BHP" po obrysie murów), działki [...] w obrębie [...]w [...] (gmina m. [...], powiat m. [...], woj. [...])." W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż wszczęcie postępowania poprzedził wniosek Fundacji im. [...] w sprawie wpisu do rejestru portierni przy [...] nr [...] oraz kiosku z pamiątkami. W dniu [...] czerwca 2017 r. [...]WKZ wystąpił do Narodowego Instytutu Dziedzictwa z prośbą o opracowanie specjalistycznej opinii w sprawie wartości zabytkowych ww. dwóch obiektów. W dniu [...] lipca 2017 r. przeprowadzono oględziny portierni, kiosku z pamiątkami oraz terenu znajdującego się pomiędzy [...] nr [...] a tzw. "Salą BHP". W dniu [...] sierpnia 2017 r. [...]WKZ otrzymał opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa, z której wynika, że wpisem do rejestru zabytków powinny zostać objęte nie tylko biuro przepustek/portiernia i kiosk z pamiątkami, lecz również teren pomiędzy [...] nr [...] a Salą BHP" jako uzupełnienie wpisu do rejestru [...] wraz z Pomnikiem [...]., murem wzdłuż północnej pierzei [...] oraz [...]nr [...] [...]a także tzw. Sali BHP" wpisanych do rejestru zabytków na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 1999 r. pod numerem [...]- obecnie pod numerem [...]rejestru zabytków woj. [...]. Strona postępowania, [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej jako Skarżąca, Spółka), wniosła uwagi do prowadzonego postępowania odnośnie do granic wpisu do rejestru. Uwagi zostały omówione w trakcie spotkania w siedzibie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]. W dniu [...] września 2017 r. odbyło się posiedzenie Rady Ochrony Zabytków przy Generalnym Konserwatorze Zabytków, która postulowała objęcie ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków terenu pomiędzy [...]nr [...] d. [...] a tzw. "Salą BHP". Stanowisko to zostało potraktowane jako dowód w przedmiotowej sprawie, pomimo że uchwała Rady Ochrony Zabytków nie została wydana przed wydaniem decyzji. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji powołał się na opracowania naukowe podkreślające wartość obiektów obejmowanych wpisem, w tym wskazujące szczegółowo na walory dawnej portierni i kiosku z pamiątkami. Organ zauważył także, iż na terenie objętym niniejszym postępowaniem znajdowały się 2 obiekty obecnie nieistniejące, w których miały miejsce ważne wydarzenia historyczne tj. główna stołówka stoczniowa usytuowana na działce [...] oraz kamienica na działce nr [...] . W stołówce stoczniowej prowadzono w 1980 r. większość rozmów i negocjacji pomiędzy strajkującymi stoczniowcami a przedstawicielami władz komunistycznych, w efekcie których doszło do podpisania [...]. W kamienicy pochodzącej z końca XIX wieku mieścił się punkt medyczny, w którym w dniu [...] grudnia 1970 r. opatrywano rannych postrzelonych podczas pacyfikacji robotników przez wojsko. Obiekt ten został rozebrany na początku XXI wieku. Oba obiekty oraz tereny bezpośrednio z nimi sąsiadujące poprzez zlokalizowanie przy głównym ciągu komunikacyjnym zostały udokumentowane w licznych filmach i zdjęciach, dokumentujących wydarzenia sierpnia 1980 r. Stały się one niejako tłem tych wydarzeń, zyskując przez to - podobnie jak [...]nr [...] - symboliczny związek z wydarzeniami, które doprowadziły do upadku komunizmu w Polsce i Europie Środkowo-Wschodniej. Wskazane obiekty dzięki swoim gabarytom umożliwiały wgląd w zabudowę stoczni od strony [...], spod [...] nr [...]. Ochrona działek, na których były zlokalizowane wiąże się zatem z ochroną wartości historycznych tego miejsca. Jednocześnie ochrona ta ma na celu zachowanie osi widoku od strony [...] nr [...] w kierunku sali BHP oraz zabudowań stoczniowych zachowanych dotąd pomiędzy obecną ul. [...] a nabrzeżem [...] (zespół wraz z zabudowaniami wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...]odrębną decyzją administracyjna). III. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka. W związku z występującymi różnicami poglądów i motywami określającymi zakres ochrony, wpisem do rejestru zabytków dz. ew. nr [...] na podstawie art. 96a i 96b § 1 k.p.a. wniosła o przeprowadzenie mediacji w sprawie spornego wpisu do rejestru zabytków. Jednocześnie podniosła zarzuty odnośnie do decyzji [...]WKZ, tj.: 1) naruszenie art. 1, art. 8 i art. 104 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie innej sprawy administracyjnej niż objęta postępowaniem w kontekście pism informujących strony o wszczęciu i przebiegu tego postępowania; 2) naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez utrzymywanie Spółki podczas spotkań w dniach [...] i [...] września 2017 r. w przekonaniu, że planowana do objęcia ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków część dz. ew. nr [...] stanowi wyłącznie jej fragment pod kioskiem z pamiątkami i portiernią, a nie niemal 3 ha niezabudowanego gruntu; 3) naruszenie art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. e i h w związku z art. 3 pkt 1 u.o.z. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie za zabytek części dz. ew. nr [...], która nie znajduje się pod kioskiem z pamiątkami ani portierni, gdyż w tym zakresie nie nosi ona znamion zabytku; 4) w konsekwencji powyższego naruszono art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 w zw. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez jego błędne zastosowanie i dokonanie wpisu do rejestru zabytków niezabudowanej części dz. ew. nr [...], podczas gdy ta część nie posiada cech zabytku (nie ma wartości historycznej ani nie stanowi historycznego obiektu techniki), co stanowi rażąco nieproporcjonalne działanie organu konserwatorskiego ograniczające prawo własności, w tym uprawnienie do dysponowania nieruchomością przez Spółkę oraz wynikającą z prawa własności zasadę in dubio pro libertate; 5) naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie stanowiska konserwatorskiego, w zaufaniu do którego działała Spółka, wyrażonego w uzgodnieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] , Plac [...] (uchwała nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r.) oraz w uzgodnieniu decyzji Prezydenta miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o pozwoleniu na budowę, wydanej na rzecz poprzedników prawnych Spółki; 6) naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodu znanego organowi pierwszej instancji z urzędu w postaci opracowania autorstwa profesorów P. L., J. L. pt. [...]; 7) naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 6 i art. 11 k.p.a. poprzez przeprowadzenie niekompletnego postępowania wyjaśniającego, skutkujące błędną ocenę materiału dowodowego, tj. brak wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w zakresie podstawy i zakresu ochrony niezabudowanej części dz. ew. nr [...], a w szczególności oparcie się na ustaleniach Rady Ochrony Zabytków przy Generalnym Konserwatorze Zabytków, które nie zostały w żaden sposób utrwalone w aktach sprawy i z którymi Spółka nie miała możliwości się zapoznać; 8) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ pierwszej instancji na jakim dowodzie oparł się ustalając podstawę i zakres wpisu do rejestru zabytków niezabudowanej części dz. ew. nr [...] ze względu na ochronę osi widoku Sali BHP oraz zabudowań stoczniowych zachowanych pomiędzy ul. [...] a nabrzeżem [...]; 9) naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż nie zachodzą przesłanki uzasadniające nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W podsumowaniu odwołania wniesiono o przeprowadzenie mediacji, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku, Spółka postulowała o: 1) uchylenie decyzji [...]WKZ w części niezabudowanej dz. ew. nr [...] i odmowę wpisu do rejestru tej części na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ drugiej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. IV. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Minister przyjął, iż z powodu naruszenia przepisów postępowania przez [...]WKZ, dotyczących określenia przedmiotu i zakresu ochrony konserwatorskiej, konieczne jest uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jak wskazał, z przepisu art. 6 ust. 1 u.o.z. wynika, że ochronie i opiece bez względu na stan zachowania podlegają m.in. obiekty techniki, a zwłaszcza kopalnie, huty, elektrownie i inne zakłady przemysłowe (lit. e) oraz miejsca upamiętniające wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji (lit. h). Postępowanie prowadzone [...]WKZ i kończąca je decyzja administracyjna objęły d. portiernię/biuro przepustek przy [...]nr [...] d. [...] i kiosk z pamiątkami w granicach działek [...]i [...]oraz fragment terenu d. [...] : działkę nr [...] (z wyłączeniem terenu tzw. "Sali BHP" po obrysie murów), działki [...]. Skonstruowana w ten sposób treść rozstrzygnięcia budzi wątpliwość Ministra, bowiem organ pierwszej instancji ww. zabytki objął ochroną indywidualną, jako obiekty techniki, a zwłaszcza inne zakłady przemysłowe oraz miejsca upamiętniające wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty przemawiające za wpisaniem ww. obiektów do rejestru zabytków należy uznać za niewystarczające. Objęcie ochroną konserwatorską kiosku z pamiątkami jako reliktu okresu "państwowej gospodarki planowej", czy ochrona działek ewidencyjnych nr [...]i [...] w całości z uwagi na potrzebę zachowania "osi widoku od strony [...] nr [...] w kierunku Sali BHP oraz zabudowań stoczniowych zachowanych dotąd pomiędzy obecną ul. [...] a nabrzeżem [...] budzi wątpliwość. Należy rozważyć, zgodnie z argumentacją uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy decyzja odnosząca się do rzeczywistej wartości tych obiektów nie powinna objąć ochroną konserwatorską wskazanego terenu jako fragmentu d. [...] a zatem powinna być decyzją o charakterze obszarowym, a wymienione w rozstrzygnięciu obiekty budowlane powinny być nośnikiem wartości tego obszaru. Zaskarżona decyzja nie zapewnia prawidłowej, adekwatnej do wartości zabytkowej, wykazanej w jej uzasadnieniu, ochrony tego obszaru. Natomiast, jeżeli [...]WKZ widzi potrzebę wpisania do rejestru zabytków budynku portierni, powinien rozważyć czy wszystkie elementy wchodzące w skład obiektu, składającego się z wrót bramnych z ościeżnicami, budynku portierni i konstrukcji wsporczej pod napisem i będącego funkcjonalną, przestrzenną i krajobrazową całością, podlegają adekwatnej do ich wartości ochronie konserwatorskiej. Wyniki analizy w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w sentencji decyzji. Minister zauważył także, iż organ I instancji, prowadząc postępowanie związany jest pismami z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz z dnia [...] października 2017 r. wyznaczającymi przedmiot prowadzonego postępowania. W związku z powyższym, ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę organ pierwszej instancji winien zweryfikować, czy prawidłowo określił przedmiot postępowania, biorąc pod uwagę potrzebę zapewnia najwłaściwszej ochrony zabytku. Należy przy tym wskazać na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego o dodatkową dokumentację dotyczącą całego przedmiotu postępowania, bowiem sporządzona na zlecenie organu opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] lipca 2017 r. dotyczy jedynie wartości portierni przy [...] nr [...], kiosku z pamiątkami, fragmentu placu [...] i działki nr [...] , na której stał rozebrany obecnie budynek stołówki ([...]), pomijając m.in. analizę wartości działki nr [...]. Organ odwoławczy uznał także, że przedmiot ochrony prawnej tego zabytku został nieprecyzyjne oznaczony w kontekście wyznaczenia obszaru obejmowanego ochroną konserwatorską. Z sentencji zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że przedmiotem ochrony jest d. portiernia/biuro przepustek przy [...] nr [...] d. [...] i kiosk z pamiątkami, położone w granicach działek nr [...] oraz fragment terenu d. [...]: działki nr [...] (z wyłączeniem terenu tzw. "Sali BHP" po obrysie murów), działki [...] w obrębie [...]w [...]. W sentencji wskazano także, że granice wpisu do rejestru zabytków oraz obiekty wpisane do rejestru zabytków zaznaczono kolorem czerwonym na kopii mapy ewidencyjnej stanowiącej integralny załącznik decyzji. Niemniej jednak na. załączniku graficznym oznaczono kolorem czerwonym jedynie fragmenty działek nr [...]i [...], podczas gdy w sentencji decyzji ww. działki objęte zostały ochroną w całości. Wskazana rozbieżność pomiędzy treścią decyzji a jej załącznikiem graficznym sprawia, że nie jest jasne co jest przedmiotem ochrony konserwatorskiej, a także nie można ustalić, czy nieruchomość gruntowa - działki ewidencyjne nr [...]i [...], podlegają ochronie w całości czy jedynie we fragmencie. W przypadku obejmowania ochroną fragmentu działki ewidencyjnej, w sentencji decyzji należy to jednoznacznie określić. W aktach sprawy brak jest też opinii Rady Ochrony Zabytków. Jednocześnie, z uzasadnienia odwołania Strony wynika, że Spółka nie miała możliwości zapoznania się z ww. dokumentem, mimo że organ konserwatorski pierwszej instancji powołuje się na ww. opinię w uzasadnieniu swojej decyzji. Reasumując, w ocenie Ministra wskazane uchybienia powodują konieczność przekazania sprawy do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. IV. W przewidzianym terminie, Spółka wniosła sprzeciw od kasacyjnej decyzji Ministra, zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 2 w zw. z art. 96b § 1, 3 i 4 w zw. z art. 96c k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wniosku Spółki o przeprowadzenie mediacji w sprawie wpisu do rejestru zabytków województwa pomorskiego pod numerem rejestru [...], a tym samym przedwczesne wydanie rozstrzygnięcia; 2) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. e i h w związku z art. 3 pkt 1 u.o.z., art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez objęcie decyzją kasatoryjną także części dz. ewid. nr [...], która nie znajduje się pod kioskiem z pamiątkami ani portierni i w związku z tym nie nosi cech zabytku i w odniesieniu do której należało orzec o odmowie wpisania do rejestru zabytków; 3) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytej analizy zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście zakresu postępowania, a w szczególności niewłaściwe przypisanie wartości dowodowej opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa (Oddział Terenowy w [...]) z dnia [...] lipca 2017 r., oraz opracowaniu autorstwa profesorów P. L. i J. L. pt. [...] polegające na uznaniu, że opracowania te nie dają podstaw do merytorycznego ustalenia, że niezabudowana część działki ew. nr [...] nie posiada wartości zabytkowej; 4) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak rozważenia z urzędu możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania [...]WKZ. Mając powyższe na uwadze, Spółka wniosła o uchylenie decyzji Ministra i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu wskazała na argumenty, przemawiające za potrzebą merytorycznego, a nie formalnego rozpoznania sprawy. Podkreśliła także brak jakichkolwiek dowodów na to, aby ująć całą działkę nr ewid. [...] w rejestrze zabytków. V. W odpowiedzi na sprzeciw Minister wniósł o jego oddalenie, wskazując iż w sprawie zachodzi potrzeba ponownego, dogłębnego zbadania sprawy przez organ I instancji. Braki dowodowe, niewyjaśnienie zakresu prowadzonego postępowania, jak również potrzeba rozważenia innego sposobu ochrony zabytku legły u podstaw uchylenia decyzji organu I Instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sprzeciw jest uzasadniony. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935 - dalej jako ustawą zmieniająca). Mocą tego aktu prawnego, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawa znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei zakres kontroli takiej decyzji przez Sąd, wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Mając to na uwadze Sąd zauważa także, iż kontrola prawidłowości zaskarżonej sprzeciwem decyzji oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach tej konkretnej sprawy, organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy i tym samy doprowadza do przedłużenia postępowania ponad konieczną miarę. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia przez organ od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy i definitywnego jej zakończenia. Ratio legis kontroli decyzji kasatoryjnych to wyeliminowanie tych przypadków z praktyki organów, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione, bowiem przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie. Jest więc oczywiste, że zasadność decyzji kasatoryjnej należy także oceniać z uwzględnieniem przesłanki czasu, co jest szczególnie widoczne na tle niniejszej sprawy. Sąd zauważa bowiem, iż w art. 10a ust. 1 u.o.z. ustawodawca wprowadził zasadę, w myśl której od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Jednocześnie w ustępie 2 wskazanego przepisu zakaz ten rozszerzono na roboty budowlane objęte już wydanym pozwoleniem na budowę albo dokonanym zgłoszeniem. Powyższe powoduje, iż do czasu rozstrzygnięcia sprawy wpisu do rejestru zabytku "zamrożona" jest wszelka aktywność budowlana na danym terenie (objętym postępowaniem o wpis do rejestru). Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy zwrócić należy uwagę, iż w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle tej regulacji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu tak poważnym, że uchybienie to uzasadnia twierdzenie, że sprawa jest niewyjaśniona, a przez to nie kwalifikuje się do merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. VII. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister zauważył, iż argumenty [...]WKZ przemawiające za wpisaniem zabytku do rejestru są niewystarczające. Nie wiadomo bowiem, czy ochron działek ewidencyjnych nr [...]i [...]w całości z uwagi na potrzebę zachowania "osi widoku od strony [...] nr [...]", nie powinna zostać objęta ochroną konserwatorską o charakterze obszarowym. Decyzja [...]WKZ nie zapewnia prawidłowej, adekwatnej do wartości zabytkowej, wykazanej w jej uzasadnieniu, ochrony tego obszaru. Organ I instancji, zdaniem Ministra, jest też związany swoimi pismami wszczynającymi postępowanie z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz z dnia [...] października 2017 r. wyznaczającymi przedmiot prowadzonego postępowania. Winien więc zweryfikować, czy prawidłowo określił ten przedmiot, biorąc pod uwagę potrzebę zapewnia najwłaściwszej ochrony zabytku. Minister zwrócił też uwagę na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego o dodatkową dokumentację dotyczącą całego przedmiotu postępowania, bowiem opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...]ipca 2017 r. nie dotyczy wartości zabytkowych objętej ochroną w całości działki nr [...]. Nie ma w aktach także opinii Rady Ochrony Zabytków, na którą powołuje się organ. Poprawienia wymaga także załącznik graficzny, bowiem pomiędzy nim a sentencją decyzji zachodzi rozbieżność. Na tle tak widziany okoliczności uzasadniających w przekonaniu Ministra wydanie decyzji kasatoryjnej, Sąd wskazuje - przy uwzględnieniu istoty zarzutów sprzeciwu - iż organ odwoławczy bez odpowiedniego merytorycznego skontrolowania decyzji [...]WKZ, pomimo dostrzegania jej wad i dysponowania stosownym materiałem dowodowym, odesłał ją do ponownego rozpatrzenia. W myśl obszernych wyjaśnień udzielonych na wstępie niniejszego uzasadnienia Sądu, skorzystanie z art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest wówczas, gdy błędy organu I instancji są tak ważkie, że nie da się ich poprawić w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego. Działanie Ministra w tej sprawie na gruncie merytorycznego jej zbadania Sąd poczytuje jako co najmniej niewystarczające, przez co nieuzasadnione było przekazanie sprawy, po uchyleniu decyzji [...]WKZ, do ponownego rozpatrzenia. Po pierwsze, w sprawie całkowicie zignorowano żądanie Strony przeprowadzenia mediacji, co przy uwzględnieniu istoty sporu, zwłaszcza zaś co do kontestowanej potrzeby wpisu w całości działki nr [...], uprawnień organu konserwatorskiego w ramach luzu decyzyjnego, poczytać należy za uchybienie, które - jeżeli zostałoby wyjaśnione na etapie odwołania - mogłoby doprowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jest to tym istotniejsze, jeżeli uwzględnić fakt, iż sporna działka objęta jest pozwoleniem na budowę zaś w trakcie postępowania przed organem I instancji kwestia jej wpisu w całości nie była podnoszona nawet przez [...]WKZ, jak i innych uczestników. Po drugie, co istotne, organ całkowicie uchylił się od oceny tego co podnosi strona w odwołaniu, czyli zakresu przedmiotowego wszczętej przez [...]WKZ z urzędu sprawy oraz możliwości i potrzeby jej modyfikacji przez organ odwoławczy. Otóż poza sporem pozostaje to, że organ I instancji wszczął postępowanie z urzędu, określając jego zakres w pismach z dnia [...] sierpnia i [...] października 2017 r. Zakres ten, jak wynika z pisma z dnia [...] sierpnia 2017 r., sprecyzowano w ten sposób, iż dotychczas istniejący wpis nie obejmuje obiektów i terenów integralnie powiązanych z [...] nr [...] i magazynem torped - tzw. salą BHP, tzn. portierni połączonej z bramą, kiosku z pamiątkami, terenu działki [...], przylegającej do portierni, na którym zlokalizowana była stołówka zakładowa oraz działek nr [...],[...]i części działki [...], stanowiących dawny ciąg komunikacyjny pomiędzy bramą stoczniową a poszczególnymi halami przemysłowymi oraz otoczenie obiektów zabytkowych. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania, czy to na wniosek czy to z urzędu, wyznacza jego ramy, stanowiąc gwarancję tego, że strony wiedzą, względem jakiego przedmiotu działa organ i względem jakiego przedmiotu mogą i powinny prezentować swoje poglądy i argumenty. W kontekście tego, zasadniczy zarzut, którego Minister w ogóle nie ocenił, a którego rozpatrzenie mogłoby wyjaśnić to, czy decyzja [...]WKZ w kształcie kontrolowanym w ogóle mogła zapaść, to kwestia granic postępowania o wpis zabytku. Inaczej mówiąc, Strona podnosiła w odwołaniu, iż organ I instancji bezprawnie wykroczył poza granice sprawy, naruszając tym samym "reguły gry", nie podejmując w tym zakresie działań, które w jasny sposób określiłyby przedmiot jaki jest badany przez organ. Dodać należy, iż jak wskazuje sprzeciw, rozpoznanie odwołania powinno dotyczyć merytorycznej oceny zakresu sprawy i w razie ustalenia braku podstaw do wpisania działki [...] w całości do rejestru zabytków, powinna ona zostać z niej wyeliminowana. W ocenie Sądu, organ zdaje się okoliczność tę dostrzegać, wskazując w szczególności na zakres postępowania wyznaczony przez [...]WKZ pismami z dnia [...]sierpnia i [...] października 2017 r. Nie wyciąga z tego jednak żadnych wniosków, odsyłając sprawę do ponownego badania przez organ, z wytycznymi, aby ten poprawił, a więc jak można przypuszczać rozszerzył zakres postępowania. Należy jednak wskazać, co pośrednio sugeruje Skarżąca w sprzeciwie, iż skoro organ I instancji w taki sposób ukształtował postępowanie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków, prowadząc je w kierunku wpisu jedynie części działki nr [...], to jest tym związany, zaś organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie strony niezadowolonej z takiego rozstrzygnięcia i będąc również związany zakresem przez nią wyznaczonym (w odwołaniu), nie może tego "poprawiać" na niekorzyść strony. W decyzji Ministra brak jest ustosunkowania się do tych kwestii, co świadczy o bezpodstawnym uchyleniu decyzji [...]WKZ i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Po trzecie, nie jest powodem, na tle omawianych okoliczności faktycznych i prawnych, odesłanie sprawy do I instancji z uwagi na wadliwie określony załącznik graficzny (zdaniem Sądu organ odwoławczy ma wszelkie podstawy aby go poprawić), czy też niedołączenie opinii Rady Ochrony Zabytków (o ile istnieje) lub zasięgnięcie opinii uzupełniającej (co do rozszerzonego zakresu sprawy, jeżeli jest to konieczne). O ile więc w ponownym postępowaniu Minister uzna, iż organ I instancji mógł postąpić w opisany sposób (orzec ponad zakres określony w pismach organu I instancji z dnia [...] sierpnia i [...] października 2017 r.), to winien dokumenty te zgromadzić i wydać stosowne rozstrzygnięcie merytoryczne, a nie formalne. Z tych też przyczyn, działając na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd uchylił w całości zaskarżoną decyzję Ministra. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W ponownym postępowaniu, Minister odniesie się do powyższych kwestii, mając na uwadze wytyczne Sądu.