VII SA/Wa 1522/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej [...] sprawy ze skargi I. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2006r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego I. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 9 listopada 2005 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] złożył wniosek o wstrzymanie z urzędu wykonania decyzji Burmistrza G. z dnia [...] stycznia 2002 r., Nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu I. pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...], ponieważ w jego ocenie istnieją podstawy do wznowienia postępowania, które Prokurator wskazał w swoim sprzeciwie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...], Prezydent [...], na podstawie art. 123 i art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. DZ. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361, ze zm.), po rozpatrzeniu ww. wniosku - wstrzymał wykonanie decyzji Nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że aktem notarialnym z dnia 9 października 1996 r. oddano P. w użytkowanie wieczyste, działkę o powierzchni 37 arów 52 m2, położonej przy ul. [...] w W. W ww. dacie P. nie posiadał osobowości prawnej, bowiem nabył ją po wejściu w życie ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o Polskiej Akademii Nauk, po zarejestrowaniu w rejestrze instytutów PAN w dniu 19 listopada 1998 r. Powyższe oznacza, że Instytut nie był uprawniony do skutecznego nabycia praw o charakterze rzeczowym. Organ I instancji wskazał, że na wniosek P., Sąd Rejonowy [...], wyrokiem z dnia [...] czerwca 2004 r. nakazał wpisać w księdze wieczystej KW [...] zamiast P1., P2. jako użytkownika wieczystego gruntu i właściciela budynków. Z tych też względów w jego ocenie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Prezydenta [...] powyższy stan faktyczny wypełnia przesłankę z art. 152 k.p.a., gdyż określone przez Prokuratora Okręgowego okoliczności związane z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez I. wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia - w wyniku wznowienia postępowania - decyzji nr [...]. Zażalenie na ww. postanowienie złożył inwestor, wskazując że postanowienie Nr [...] zostało wydane zanim wznowiono postępowanie postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...]. Ponadto inwestor podniósł, że właściwym do ewentualnego wznowienia postępowania i rozpoznania sprzeciwu Prokuratora Okręgowego jest Wojewoda [...], gdyż jest to organ, który zgodnie z art. 150 k.p.a., wydał decyzję w ostatniej instancji (decyzja z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...]). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie Nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji odnosząc się do zarzutów skarżącego, stwierdził, że decyzja ostateczna to decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 k.p.a.). W ocenie organu charakter ostateczności nabywa nie tylko decyzja, od której nie złożono odwołania w ustawowym terminie, ale również taka, od której wprawdzie odwołanie zostało złożone, jednakże strona skarżąca je wycofała, bądź odwołanie nie pochodziło od strony postępowania, co spowodowało umorzenie postępowania przez organ II instancji. Taka okoliczność wystąpiła w przedmiotowej sprawie ponieważ decyzją Nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Nr [...]. Z tego względu organem właściwym do wznowienia postępowania i wydania postanowienia wstrzymującego w trybie art. 152 k.p.a. wykonanie decyzji Nr [...] był organ I instancji. Zdaniem Wojewody decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie może być uznana za decyzję wydaną w sprawie objętej postępowaniem pierwszoinstancyjnym, a zatem za decyzję wydaną w ostatniej instancji w rozumieniu art. 150 § 1 k.p.a. Ponadto organ II instancji odnosząc się do zarzutu podniesionego w zażaleniu stwierdził, że wstrzymanie może nastąpić zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu, w fazie wszczęcia, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego, jeżeli wystąpią przesłanki z art. 152 k.p.a. W ocenie Wojewody wyrok Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., nakazujący wpisanie w księdze wieczystej KW [...] P., jako użytkownika wieczystego gruntu i właściciela budynków, powoduje, że w przedmiotowej sprawie może zaistnieć przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skoro istnieje prawdopodobieństwo nie wykazania się przez I. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zachodzi przesłanka z art. 152 k.p.a., uprawniająca organ do wstrzymania wykonania decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył I., reprezentowany przez radcę prawnego A. L. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 15, art. 150 § 1 i art. 152 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie Prezydenta [...] za organ właściwy do wydania w przedmiotowej sprawie postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonalności decyzji oraz dokonanie błędnej oceny co do zasadności tego wstrzymania; art. 124 § 2 oraz art. 7, 8, 9, 10, 77, 80, 81, 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przy jego wydawaniu całości materiału dowodowego istniejącego w sprawie, a tym samym zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Ponadto w ocenie skarżącego postanowienie Wojewody narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, poprzez bezzasadne zanegowanie prawa skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane już w momencie wydawania przez Prezydenta [...] decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem I., będąc na podstawie umowy zawartej z P. w dniu 13 września 2000 r. stroną stosunku użyczenia przedmiotowej nieruchomości, dysponował tym prawem, wynikającym ze stosunku obligacyjnego. Do akt sprawy zostało złożone oświadczenie Prezesa P. ([...]) z dnia 15 maja 2006 r., w którym wyjaśniono i podtrzymano stanowisko, że przekazując I. w użyczenie nieruchomość, będącą w użytkowaniu wieczystym P., a położoną przy ul. [...], P. wyraziła zgodę na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Strona skarżąca jednocześnie podtrzymała wszelkie zarzuty odnoszące się do postanowienia Nr [...], a zawarte w ww. zażaleniu. Ponadto powołała się na opinię prawną [...] z dnia 31 maja 2006 r., dotyczącą legalności postanowienia Nr [...] oraz zasadności zaniechania na jego podstawie prowadzenia robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdzając nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu rozpoznającego skargę zarówno zaskarżone postanowienie jak również poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] Nr [...] zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Powyższe postanowienia zapadły w postępowaniu wznowieniowym (postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] Prezydent [...] wznowił postępowanie), w trybie art. 152 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z treści przepisu wynika, że właściwym do wstrzymania wykonania decyzji jest organ właściwy do wznowienia postępowania. Norma kompetencyjna wskazująca, który organ administracyjny jest właściwy w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego została zawarta w art. 150 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 - tj. w sprawach wznowienia postępowania administracyjnego - jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Przy czym decyzją wydaną w ostatniej instancji w danej sprawie jest ta decyzja, która stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Art. 150 § 1 k.p.a. jest przepisem ustawy procesowej określającym "prawo", a więc właściwość danego organu do orzekania w określonych sprawach. W tej sprawie postanowieniem Nr [...] Prezydent [...], na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., wstrzymał wykonanie swojej decyzji Nr [...] dotyczącej wydanego pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] w W. Organ nie uwzględnił faktu, iż Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołań wniesionych od tej decyzji wydał decyzję ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umarzając postępowanie odwoławcze. Na decyzję tę jako ostateczną przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z ustaleń Sądu wynika, że skarga taka została wniesiona, a wyrokiem z dnia 22 marca 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 1221/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Wyrok ten stał się prawomocny od dnia 27 października 2005 r. Skoro, jak wskazano wyżej w sprawie pozwolenia na budowę, decyzja Wojewody [...] Nr [...] była decyzją o jakiej mowa w art. 150 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a., a więc decyzją wydaną w sprawie w ostatniej instancji, to zgodnie z zasadą określoną w tym przepisie organem właściwym do wznowienia postępowania, jak i wstrzymania wykonania decyzji był Wojewoda [...]. A zatem to Wojewoda [...] uprawniony był do rozpoznania wniosku Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] ([...]) o wstrzymanie z urzędu wykonania decyzji Burmistrza G. z dnia [...] stycznia 2002 r., Nr [...]. W tym miejscu wskazania wymaga, że Prezydent [...], na podstawie art. 19 k.p.a., obowiązany był z urzędu zbadać, czy rozpoznanie wniosku Prokuratora należy do jego właściwości rzeczowej. Z akt sprawy wynika, że Prezydent [...] takiej analizy nie przeprowadził, z góry przyjmując, że jest organem właściwym. Wyjaśnienia wymaga, że Kodeks postępowania administracyjnego (por. art. 16 § 1, 145 § 1, 150 § 1) nie rozróżnia decyzji ostatecznych, mających charakter merytoryczny czy też procesowy. Zgodnie z przepisem zawartym w art. 16 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna to decyzja, od której nie przysługuje odwołanie. A zatem decyzja taka nie może być weryfikowana w administracyjnym toku instancji. Decyzja ostateczna to decyzja wydana przez organ drugiej instancji w wyniku rozpatrzenia odwołania lub decyzja organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin do wniesienia odwołania. A zatem przymiot ostateczności decyzji, o jakim mowa w art. 16 § k.p.a. nie wiąże się z charakterem dokonanego rozstrzygnięcia, lecz uzależniony jest od możliwości jej zaskarżenia do wyższej instancji. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości jest decyzją nieważną. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. W pkt II i III orzeczono na podstawie art. 152 i 200 ww. ustawy.