VII SA/Wa 1525/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2005 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 roku, Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art.49b ust.1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) nakazał J. S. rozbiórkę ogrodzenia przy ul. [...]w [...] na wysokości działek o nr ew. [...] i części działki o nr ew. [...] z obrębu [...] W uzasadnieniu swojej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że ogrodzenie wychodzi poza granice własności działek o nr ew. [...] i o nr ew. [...] z obrębu [...]. Współwłaścicielami działki [...] są J. S., K. S., K. S., J. S. oraz A.C. zaś działki o nr ew. [...] J. S., K. S., J. S., K. S. i A. P. Ogrodzenie nie zostało wykonane zgodnie z granicami działek co powoduje, że ulica nie spełnia parametrów charakterystycznych dla ulic dojazdowych i lokalnych. Na budowę ogrodzenia od ulicy [...] istnieje pozwolenie na budowę wydane przez Urząd miasta [...] , Nr [...] z dnia [...] października 1983 roku. Ogrodzenie wchodzi klinem w ulicę [...] od około 0,5 m do 2,5 m. Ogrodzenie wybudowane zostało w 1989 roku, a przebudowane w 1992 roku. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. S. podnosząc zarzut, iż sprawa rozbiórki ogrodzenia została już definitywnie zakończona gdyż: • postanowieniem z dnia [...] lutego 1996 roku, Nr [...] Urząd Rejonowy w [...] umorzył postępowanie egzekucyjne w sprawie przymusowej rozbiórki ogrodzenia stałego położonego w [...], przy ul. [...], • postanowieniem z dnia [...] marca 1997 roku, Nr [...]Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1996 roku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 roku, Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że mimo, iż ogrodzenie zbudowane zostało na podstawie pozwolenia na budowę, to część ogrodzenia przy działce o nr ew. [...] usytuowana jest poza granicami własności działki. Na drugą cześć ogrodzenia przy działce o nr ew. [...] inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, a ogrodzenie to także wychodzi poza granicę własności inwestorów. Całe ogrodzenie przy części działki o nr ew. [...] i działce o nr ew. [...] wchodzi klinem w obszar ulicy [...] od 0,5 m do 2,5 m. Kserokopie dokumentów, które zostały dołączone do odwołania dotyczą postępowania prowadzonego w sprawie ogrodzenia przy działce o nr ew. [...] (dawny nr ew. [...]) przy ul. [...], a organ nadzoru budowlanego prowadzi odrębne postępowanie na wniosek A. P. z dnia 21 października 2003 roku w sprawie ogrodzenia usytuowanego przy działkach o nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J.S. podnosząc zarzut, iż: • ogrodzenie zbudowane zostało 20 lat temu na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] października 1983 roku zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz ogrodzeniem od strony ulicy, • ogrodzenie usytuowane jest na działce stanowiącej prywatną własność i nie jest prawdą, że wchodzi 2,5 m w głąb drogi, gdyż gdyby zwężono ul. [...], której faktyczna szerokość wynosi 6 m o 2,5 m to droga ta stałaby się nieprzejezdna. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zadaniem Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art.7 kpa i art.77 kpa. Nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Na wstępie stwierdzić należy, iż organy nadzoru budowlanego nie odniosły się należycie do zarzutu podnoszonego w odwołaniu skarżącego, że sprawa została już rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją administracyjną. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Miasta [...] w dniu [...] listopada 1992 roku wydał decyzję Nr [...] nakazując na podstawie art.37 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz.229 ze zm.) przymusową rozbiórkę ogrodzenia stałego o długości 52,2 m, stan zawansowania robót około 60%, położonego w [...] przy ul. [...] oraz uporządkowanie terenu w terminie do 30 listopada 1992 roku. Obowiązek wynikający z tej decyzji nałożony został na K. i K. S. Z załączonych przez skarżącego dokumentów oraz informacji udzielonych przez K. S. na rozprawie wynika, że w momencie realizacji inwestycji właścicielem ogrodzenia byli małżonkowie K. i K. S. K. S. darowała następnie połowę swojego udziału w nieruchomości na której ogrodzenie zlokalizowano synowi J., a po jej śmierci synowie K. S. i J. S. nabyli w drodze dziedziczenia pozostałą część udziału należącego do K. S. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2004 roku, Nr [...] wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] skierowana została do J. S. i dotyczy ogrodzenia przy ul. [...]. Zagadnienie kiedy mamy do czynienia z dwoma decyzjami wydanymi w tej samej sprawie było przedmiotem wielu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 29 kwietnia 1998 roku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów". Również w wyroku z dnia 20 stycznia 1999 roku, sygn. akt III SA 6434/97 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "o tożsamości sprawy, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 3 Kpa w zw. z art. 126 Kpa, można mówić, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy". Tożsamość podmiotowa ma miejsce także wówczas, gdy kolejna decyzja wydana została w stosunku do następcy prawnego osoby, której dotyczyła decyzja pierwotna. Jeżeli adresat decyzji zmarł to niedopuszczalne jest wydawanie nowej decyzji w stosunku do jego następcy prawnego jeśli przedmiot obowiązku wynikający z decyzji dotyczy praw zbywalnych. W wyroku z dnia 21 marca 2001 roku, sygn. akt IV SA 232/99 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "zgodnie z art. 30 § 4 kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Oznacza to, że przeniesienie praw zbywalnych powoduje, że nabywca wstępuje do postępowania w miejsce poprzedniej strony z mocy prawa. Nakaz rozbiórki jest obowiązkiem o charakterze nieosobistym, wynika on bowiem z faktu władztwa nad określoną rzeczą. Dokonanie czynności cywilnoprawnej, polegającej na przeniesieniu własności nieruchomości, powoduje to, że nie poprzedni właściciel, ale nowy będzie zobowiązany do ponoszenia ciężarów publicznoprawnych związanych z własnością tej nieruchomości. Jeżeli obowiązki przeszły na nowego właściciela z mocy prawa, to należy wszcząć nowe postępowanie egzekucyjne wobec nowego właściciela. Oznacza to wystawienie nowego tytułu wykonawczego i w konsekwencji wszczęcie postępowania egzekucyjnego na ogólnych zasadach określonych w przepisach art. 26 i następnych ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Należy stwierdzić, iż decyzja wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 roku dotyczy prawdopodobnie tego samego ogrodzenia co decyzja wydana przez Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1992 roku. W oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie można stwierdzić tego dokładnie, gdyż zmianie uległy numery działek, a nadto decyzja Burmistrza Miasta [...] dnia [...] listopada 1992 roku określała położenie ogrodzenia w sposób ogólny stwierdzając jedynie, iż leży ono przy ulicy [...]. Skoro jednak obowiązek rozbiórki nałożony został na K. i K. S. to mógł on dotyczyć tylko ogrodzenia przez nich zrealizowanego oraz ich działki. Dokładne określenie położenia tego ogrodzenia mogłoby nastąpić jedynie w oparciu o materiał dowodowy, na podstawie którego wydana została decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1992 roku, a jeżeli materiał ten już nie istnieje poprzez przeprowadzenie nowych dowodów np. poprzez przesłuchanie świadków. Decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1992 roku dotyczyła ogrodzenia zrealizowanego w 60%. Nowa decyzja o nakazie rozbiórki mogłaby dotyczyć wyłącznie pozostałych 40% zrealizowanego ogrodzenia. Koniecznym jednak byłoby precyzyjne ustalenie tych 40 % ogrodzenia zrealizowanego po wydaniu decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1992 roku. Nowa decyzja o nakazie rozbiórki gdyby miała być wydana powinna być też skierowana do wszystkich współwłaścicieli działki, a nie tylko do jednego z nich. Należałoby też ustalić kiedy pozostałe 40% ogrodzenia zostało zrealizowane, gdyż ma to znaczenie dla ustalenia jakie przepisy będą miały zastosowanie. Wskazać też należy, iż z uzasadnienia decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1992 roku wynika, że ogrodzenie przekracza linie regulacyjne ulicy [...] o 0,5 m, gdy tymczasem z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku wynika, że ogrodzenie wchodzi klinem w ulicę [...] od około 0,5 m do 2,5 m. Albo są to dwa różne ogrodzenia, albo ujawniła się nowa okoliczność wskazująca, że ogrodzenie wkracza w ulicę głębiej aniżeli ustalono to przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 1992 roku. Jeśli pojawiły się nowe okoliczności to nie może to być podstawą do wydania nowej decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia tylko do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 1992 roku o ile nie upłynęły terminy wynikające z art.146§1 i §2 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny mieć także na uwadze, iż w toku postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie mogą zajmować się kwestią naruszenia granicy działek przy realizacji inwestycji. Jeśli w toku realizacji inwestycji nastąpi naruszenie granicy działek to dochodzenie roszczeń z tym związanych może nastąpić wyłącznie w drodze postępowania cywilnego. Aby stwierdzić, czy nastąpiło przekroczenie granicy działki konieczne jest bowiem dokładne ustalenie przebiegu granicy, a jeżeli granica nie jest wytyczona przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Tymczasem w niniejszej sprawie okoliczność, iż ogrodzenie wykracza poza granicę działki inwestora ustalono w oparciu o informację Urzędu Miasta oraz relacje sąsiadów inwestorów. Ponownie podkreślić należy, iż organy nadzoru budowlanego nie posiadają żadnych uprawnień do określania przebiegu granicy działek oraz wydawania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego z tego powodu, że inwestycja wykracza poza granice działki inwestora naruszając prawo własności właściciela działki sąsiedniej. Reasumując przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji przed wydaniem rozstrzygnięcia winny ustalić czy decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1992 roku, Nr [...] dotyczy tego samego ogrodzenie w sprawie którego wszczęto postępowanie rozbiórkowe zainicjowane decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2004 roku, Nr [...]. Jeśli decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1992 roku dotyczy tego samego ogrodzenia należy ustalić czy i w jakim zakresie decyzje te się pokrywają. Nowa decyzja może dotyczyć wówczas tylko tych elementów ogrodzenia, które powstały po wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 1992 roku. Organy administracji publicznej winny też mieć na uwadze, że podstawą wydania nakazu rozbiórki nie może być naruszenie granicy działek powstałe w wyniku realizacji inwestycji. Z powyższych względów na podstawie art. 145§1 pkt.1 c, art.152 i art.135 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.