VII SA/Wa 1528/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2018 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a.") - po rozpatrzeniu odwołania K. S. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z [...] marca 2018 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Zawiadomieniem z [...] stycznia 2018 r. [...] WINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z przeznaczeniem na usługi hotelarskie, zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], obr. nr [...], stanowiącej teren kolejowy zamknięty (nr sprawy [...]). W dniu 29 stycznia 2018 r. przedstawiciele organu nadzoru budowlanego przeprowadzili czynności kontrolne w przedmiotowej sprawie, w wyniku których ustalono, iż na rampie kolejowej, bezpośrednio przy torze nr [...], znajduje się wybudowany obiekt budowlany w formie szeregowej z przeznaczeniem na cele noclegowe, o wymiarach: długość 29,20 m i szerokość 4,39 m. W protokole kontroli opisano, że obiekt ten stanowią: "Segmenty parterowe o konstrukcji stalowej częściowo murowane (..) na betonowej wylewce bez fundamentów na rampie kolejowej przy torze nr [...] czynnym [...]. Ściany zewnętrzne ocieplone. Elewacja - blacha trapezowata od strony toru nr [...]. Elewacja frontowa deska szalówkowa. Dach: pokrycie - blacha trapezowana powlekana (...), jednospadowy w stronę toru nr [...]. W segmentach 8 pokoi hotelowych. Każdy z pokoi posiada oddzielne wejście, własny węzeł sanitarny (łazienki). Pokoje jedno i dwu osobowe. Segmenty wyposażone są w centralne ogrzewanie zasilane z kotłowni w oddzielnym budynku murowanym, instalacje elektryczne, wodociągową, kanalizacyjną, telefoniczną. W protokole kontroli. inwestor - [...] oświadczył, że "segmenty hotelowe zostały wybudowane w roku 2017 i są użytkowane od września tego roku, obiekty wybudowane zostały sposobem gospodarczym bez projektu budowlanego. [...] wniósł o zalegalizowanie wybudowanych samowolnie segmentów hotelowych". [...] WINB, decyzją z [...] marca 2018 r., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 poz. 1332 z późn. zm., "p.b.") nakazał rozbiórkę ww. obiektu budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł [...]. W wyniku jego rozpoznania, GINB - decyzją z [...] kwietnia 2018 r. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 48 ust. 1 p.b. przewiduje rozbiórkę obiektu wzniesionego samowolnie, jeżeli nie zachodzą okoliczności umożliwiające legalizację według uregulowań z art. 48 ust. 2 p.b. - gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Tak więc, budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę nie podlega bezwzględnej rozbiórce, a jedynie wtedy - gdy legalizacja nie będzie możliwa. Zasadą jest bowiem, że organ prowadzi postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że zakres wykonanych robót budowlanych na terenie zamkniętym [...] w bezpośrednim sąsiedztwie czynnych torów kolejowych nie daje możliwości wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zmierzającego do doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, ponieważ wybudowany obiekt narusza obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, tj. lokalizacja budynku jest niezgodna z art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie kolejowym z dnia 28 marca 2003 r. - Dz. U z 2016 r. poz. 1727. Art. 53 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym stanowi, że usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem ust. 4. (ust. 2). Z kolei, zgodnie z art. 53 ust. 4 powołanej ustawy, przepisu ust. 2 nie stosuje się do budynków i budowli przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz do obsługi przewozu osób i rzeczy. W konsekwencji GINB stwierdził, że skoro obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki usytuowany jest na rampie kolejowej przy torze nr [...] w odległości od 0,60 m do 1,32 m od krawędzi rampy (tak szkic sytuacyjny obiektu załączony do protokołu kontroli), to nie można w przedmiotowej sprawie prowadzić postępowania legalizacyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, usytuowanego niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu, GINB wyjaśnił, że bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje wskazana przez Kazimierza Strojka specyfikacja wybudowanego budynku jako obiekt tymczasowy, w sytuacji niezgodności jego usytuowania z przepisami. Ponadto, zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z kolei, w myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu - budowa tego rodzaju obiektu wymaga jedynie zgłoszeniu właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.). GINB podkreślił, , że jeżeli [...] chciałby ustawić wspomniany obiekt na okres krótszy niż 180 dni to powinien był – zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. - zgłosić właściwemu organowi tenże zamiar. Skoro tego nie uczynił należało przyjąć, że jego zamiarem było usytuowanie obiektu na okres dłuższy, co wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. [...], wniósł na powyższą decyzję GINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając istotne naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, brak dokładnego, wszechstronnego jego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ nie przeanalizował dokładnie możliwości legalizacji tego obiektu, wskazując art. 53 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, bez uwzględnienia że tor [...] jest praktycznie nieużytkowany. Skarżący zarzucił, że decyzja nie precyzuje w sposób dokładny elementów obiektu (naruszenie art. 107 k.p.a.), błędnie został także określony przedmiot postępowania jako hotel, przy czym w ocenie skarżącego wybudowanie 8 pokoi noclegowych, zlokalizowanych w 8 segmentach nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego, a jedynie rozbudowę już istniejącego budynku usytuowanego przy tej samej bocznicy służącego również na cele noclegowni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 poz.1302 – dalej: "p.p.s.a."). W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontroli Sądu w tej sprawie podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] WINB z [...] marca 2018 r. nakazującą rozbiórkę opisanego wyżej parterowego obiektu budowlanego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów stanowiły przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Stosownie do ust. 1 ww. regulacji organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1). Zgodnie z art. 48 ust. 2 cyt. ustawy jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Przepis art. 48 Prawa budowlanego określa zatem poszczególne etapy procedury legalizacyjnej, dając inwestorowi prawną możliwość uniknięcia najsurowszej w skutkach sankcji, jaką jest rozbiórka obiektu budowlanego bądź jego części zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej. Natomiast w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się bezwzględnie ust. 1, jak stanowi art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Z powołanych regulacji wynika zatem jednoznacznie, że nakaz rozbiórki może być wydany tylko w stosunku do obiektu zrealizowanego samowolnie, tylko w przypadku, gdy nie jest możliwa jego legalizacja poprzez doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem oraz w przypadku nie przedstawienia dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania obiektu. Z ustaleń organów poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że na działce nr ew. [...], skarżący zrealizował w warunkach samowoli budowlanej parterowy obiekt budowlany, podzielony na segmenty, z przeznaczeniem na cele noclegowe. Nie było również sporne, że opisany obiekt powstał w 2017 r. Organ wykonując ww. obowiązki ustawowe prawidłowo, w ocenie Sądu, stwierdził, że brak było możliwości przystąpienia do legalizacji spornego obiektu albowiem został on dobudowany do już istniejącego, w odległości uniemożliwiającej zapewnienie jego zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki usytuowany został na rampie kolejowej przy torze nr [...] w odległości od 0,60 m do 1,32 m od krawędzi rampy, natomiast, zgodnie z art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie kolejowym "Usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Ust. 2 wyraźnie zaś stanowi, że "Budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem ust. 4. Zgodnie z art. 53 ust. 4 powołanej ustawy, przepisu ust. 2 nie stosuje się do budynków i budowli przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz do obsługi przewozu osób i rzeczy. Sporny obiekt budowlany, bez wątpienia, takim celom nie służył. Powtórzyć jeszcze raz należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w zakresie nakazu rozbiórki, podobnie jak i postanowienie nakładające obowiązki, których spełnienie stanowi warunek niezbędny wszczynający procedurę legalizacyjną, nie mają charakteru uznaniowego. Normy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ich zastosowanie nie zależy od woli organu, lecz jest jego obowiązkiem. Z podanych przyczyn organ nadzoru budowlanego nie mógł odstąpić w niniejszej sprawie od wydania nakazu rozbiórki, skoro obiekt budowlany nie był zgodny z przepisami techniczno- budowlanymi. W świetle przedstawionych uwarunkowań prawnych i faktycznych bez wpływu na wynik sprawy pozostawała kwestia dobrych intencji inwestora, wybudowania obiektu w tzw. przez niego trybie gospodarczym, czy pozostałe kwestie podnoszone przez skarżącego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.