VII SA/Wa 153/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jedn. -Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek K. K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego (w ramach wymiany istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przeznaczonego do rozbiórki) wraz z jego połączeniem w jedną bryłę z istniejącym budynkiem gospodarczym adaptowanym na garaż na działce nr [...], położonej przy ul. S. w J., stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty O. z dnia [...] listopada 2004 r. Z akt postępowania wynika, iż cytowaną decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie dla D. T., na budowę budynku mieszkalnego (w ramach wymiany istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przeznaczonego do rozbiórki) wraz z jego połączeniem w jedną bryłę z istniejącym budynkiem gospodarczym adaptowanym na garaż. W dniu 10 grudnia 2004 r. K. K. złożył odwołanie od ww. decyzji Starosty O., lecz następnie je wycofał, a odwołanie nie zostało przesłane do organu drugiej instancji. Następnie w dniu 6 lutego 2006 r. K. K. złożył wniosek o unieważnienie decyzji Starosty O. z dnia [...] listopada 2004 r., wskutek czego w dniu 30 czerwca 2006 r. Wojewoda [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności cytowanej decyzji. Rozpoznając wniosek K. K. Wojewoda [...] ustalił, iż weryfikowana w trybie nieważnościowym decyzja Starosty O. z dnia [...] listopada 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegającym na naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i c oraz pkt 8 i 9 w związku z art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). W pierwszej kolejności organ podniósł, iż sentencja decyzji zawiera błędne sformułowanie, gdyż Prawo budowlane nie przewiduje wydania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego "w ramach wymiany" z budynkiem przeznaczonym do rozbiórki Wojewoda [...] wskazał także na naruszenie § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż nie uzyskano stosownego upoważnienia Ministra Infrastruktury oraz nie wydano postanowienia o odstąpieniu od przepisów techniczno-budowlanych. Wprawdzie – jak podkreślił organ - wniosek inwestora D. T. z dnia 26 kwietnia 2004 r. o uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych został złożony i przesłany do Ministra Infrastruktury przez Starostę O., jednakże nie zawierał on pełnej i wyczerpującej charakterystyki obiektu, będącego przedmiotem wniosku. Nie uwzględniał bowiem projektowanego tarasu umiejscowionego na opisywanym we wniosku budynku gospodarczym przeznaczonym do adaptacji na garaż. W rezultacie nie uzyskano upoważnienia Ministra w tej sprawie, natomiast Starosta O. otrzymał jedynie pismo z dnia 14 lipca 2004 r., z którego wynika, że z uwagi na małe rozmiary działki, zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, bezpośrednia lokalizacja ściany przy granicy nie narusza przepisów techniczno- budowlanych, w związku z czym upoważnienie nie jest konieczne. Wojewoda [...] stwierdził, że zaprojektowanie tarasu w granicy z działką sąsiednią, może bezpośrednio wpływać na pogorszenie jej warunków użytkowych i jest sprzeczne z warunkami usytuowania budynków przewidzianych przez przepisy techniczno-budowlane. W konsekwencji naruszono § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także art. 5 ust.1 pkt 1 lit. b i c oraz pkt 8 i 9 Prawa budowlanego. Na marginesie organ zwrócił także uwagę na niezgodne z przepisami działanie organu pierwszej instancji w odniesieniu do złożonego przez K. K. odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. W aktach sprawy znajduje się bowiem informacja, że zostało ono przez odwołującego w dniu 13 grudnia 2004 r. wycofane, jednakże zgodnie z art. 137 kpa decyzja o uwzględnieniu cofnięcia należy do organu odwoławczego. Po rozpatrzeniu odwołania D. T. od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy zacytował treść § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i zauważył, że przepisy cytowanego rozporządzenia dopuszczają zmniejszenie odległości od granicy działki budowlanej, o których mowa w § 12 ust. 1, o nie więcej niż 0,8 m przez okapy i gzymsy oraz nie więcej niż 1,3 m dla części budynku, takich jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy. Tymczasem zatwierdzony decyzją Starosty O. z dnia [...] listopada 2004 r. projekt budowlany przewiduje budowę tarasu (nad pomieszczeniami parteru) zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego niedopuszczalne było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z tarasem usytuowanym w odległości mniejszej niż 2,7 m od granicy z działką sąsiednią w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, lub odległości 1,7 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Dlatego stwierdził, iż kontrolowana decyzja Starosty O. z dnia [...] listopada 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie co obliguje organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Decyzja Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2007 roku została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez D. T., który wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i 8 kpa oraz § 12 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Wojewoda [...] oparli swoje rozstrzygnięcia na mylnej interpretacji przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazał, że w niniejszym stanie faktycznym, budynek garażu połączony jest z budynkiem mieszkalnym w jedną bryłę, w taki sposób, że budynek garażu jest usytuowany bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną i nie posiada otworów okiennych ani drzwiowych. Do niego przylega budynek mieszkalny z otworami okiennym i drzwiowym zwróconym w stronę sąsiedniej działki. Otwory te znajdują się w ścianie budynku mieszkalnego nad tarasem, znajdującym się na garażu, zaś taki stan – w ocenie Skarżącego - nie narusza, wbrew zarzutom Wojewody [...], art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i c oraz pkt 8 i 9 w związku z art. 9 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takie usytuowanie budynku nie stanowi naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, a w konsekwencji nie wymaga zgody na odstępstwo zgodnie z art. 9 w związku z art. 7 Prawo budowlanego. Ponadto Skarżący zarzucił, iż organ mylnie przyjął, że taras jest samodzielnym elementem konstrukcyjnym budynku, gdyż znajduje się on na budynku garażu i nie wykracza poza jego obręb. W tej sytuacji jako punkt odniesienia należy przyjąć ściany budynku garażu, które zostały usytuowane bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną i nie posiadają otworów okiennych, zaś odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną ściany z otworami okiennym i drzwiowym umiejscowioną nad tarasem przekracza 4 metry, więc jest zgodna z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Równocześnie, odnosząc się sformułowania zawartego w decyzji Starosty O. z dnia [...] listopada 2004 r., dotyczącego "wymiany budynku przeznaczonego do rozbiórki na budynek mieszkalny", Skarżący wyjaśnił, że w istocie decyzja ta zawiera w sobie dwie decyzje: po pierwsze pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego (poprzednio istniejącego) w ramach załączonego projektu budowlanego i po drugie pozwolenie na budowę. Skarżący dodał także, iż argumentacja Wojewody [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w decyzjach administracyjnych są niejako rozbieżne i nie pokrywają się. Dodatkowo w niniejszej sprawie organy nie wykazały się starannością w ustalaniu stanu faktycznego jak również w ustalaniu stanu prawnego, co narusza przepis art. 7 kpa i nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa, co powinno być również zasadą działania organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie należy stwierdzić, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy on wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zarówno Wojewoda [...], jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdzili nieważność decyzji Starosty O. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego (w ramach wymiany istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przeznaczonego do rozbiórki) wraz z jego połączeniem w jedną bryłę z istniejącym budynkiem gospodarczym adaptowanym na garaż na działce nr [...], położonej przy ul. S. w J., gdyż decyzja ta została wydana z oczywistym i rażącym naruszeniem prawa. obowiązującego w dniu jej wydania. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stosownie zaś do § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Stosownie do § 12 ust. 5 tego aktu wykonawczego okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku, takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy - o więcej niż 1,3 m. W niniejszej sprawie zatwierdzony projekt budowlany przewidział usytuowanie tarasu jako jednego z elementów konstrukcyjnych bryły mieszkalnej w tzw. ostrej granicy z sąsiednią działką budowlaną, co stanowi naruszenie cytowanego wyżej przepisu § 12 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nie ulega wątpliwości, że takie usytuowanie budynku z tarasem stanowi także naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, które doprowadziły bez wątpienia do znacznego pogorszenia warunków użytkowych sąsiedniej działki budowlanej naruszając w sposób oczywisty uzasadnione interesy osób trzecich. Starosta O. uchybił zatem przepisowi art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a decyzja z dnia [...] listopada 2004 r. została wydana z oczywistym naruszeniem prawa, które nie daje się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Nie można podzielić poglądu Skarżącego, iż usytuowanie budynku garażu połączonego w jedną bryłę z budynkiem mieszkalnym i nieposiadającego otworów okiennych ani drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nie narusza art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i c oraz pkt 8 i 9 w związku z art. 9 ustawy Prawo budowlane oraz §12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przede wszystkim należy jednoznacznie stwierdzić, iż częścią konstrukcyjną zarówno tego garażu, jak i całej połączonej bryły domu jest taras zaprojektowany na dachu garażu. Przedmiotowy taras został zaprojektowany także bezpośrednio przy granicy z działką sąsiada, co w sposób oczywisty narusza cytowany wyżej przepis § 12 ust. 5 cytowanego rozporządzenia w zw. z art. 5 Prawa budowlanego. Powyższej konkluzji nie zmienia w żaden sposób odrębna, podnoszona przez Skarżącego kwestia usytuowania w bezpośrednim sąsiedztwie granicy działki garażu bez otworów okiennych, które jest dopuszczalne przez przepisy i nie wymaga zgody na odstępstwo. Za niezasadny należy uznać także zarzut Skarżącego dotyczący mylnej kwalifikacji tarasu do kategorii samodzielnego elementu konstrukcyjnego. Z analizy projektu zatwierdzonego weryfikowaną w trybie nadzorczym decyzją Starosty O. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] wynika bezspornie, że projekt ten przewidywał taras jako element konstrukcyjny budynku, ogrodzony barierkami i usytuowany nad garażem, w bezpośredniej granicy z działką sąsiednią. Trudno zatem uznać, iż taras ten może być pominięty w jako samodzielny element konstrukcyjny w kontekście zachowania odpowiednich odległości i usytuowania obiektów budowlanych. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której każda odległość liczona byłaby od odpowiedniej ściany z pominięciem balkonów, tarasów i gzymsów, a zatem – w konsekwencji – także z pominięciem § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy art. 7 kpa Sąd uznał, iż Wojewoda [...] rozstrzygając niniejszą sprawę w pierwszej instancji właściwie podjął wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Prawidłowo i wyczerpująco zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie uchybiły zasadom postępowania administracyjnego, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Jako niezasadny należy także potraktować argument Skarżącego dotyczący rozbieżnych argumentów powoływanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji oraz przez Wojewodę [...]. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż jakkolwiek część z argumentów powoływanych w uzasadnieniach obu instancji nie pokrywają się to jednak z całą pewnością nie można ich uznać za rozbieżne. Ponadto podkreślić należy specyfikę dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego, które nie sprowadza się do powielania stanowiska organu pierwszej instancji lub jedynie jego kontroli, lecz do powtórnego rozpatrzenia całości sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy przy uwzględnieniu całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W niniejszej sprawie – zdaniem Sądu – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy rozpoznał odwołanie od decyzji pierwszej instancji pod kątem zaistnienia przesłanek nieważnościowych, w związku z czym zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.