VII SA/Wa 1530/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi G S (dalej: skarżąca) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB, organ odwoławczy) z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] o umorzeniu w całości postępowania w sprawie legalności robót budowlanych, wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 6 września 2019 r. do PINB wpłynęło pismo skarżącej dotyczące robót budowlanych prowadzonych przez [...] w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Pismem z dnia 11 września 2019 r. PINB zawiadomił właścicieli działki o nr [...] o możliwości zapoznania się z powyższym wystąpieniem oraz o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie. W dniu 27 września 2019 r. w siedzibie organu stawił się R Z, który złożył pismo datowane na 25 września 2019 r. oraz obszerne wyjaśnienia. W toku postępowania PINB ustalił, że właścicielem sąsiedniej działki o nr [...] jest Gmina Miasta [...], zaś użytkownikiem wieczystym jest skarżąca. Po wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...] na działce nr [...] stanowiącej własność [...] PINB przeprowadził w dniu 23 października 2019 r. czynności kontrolne, podczas których ustalono, że: "na przedmiotowej nieruchomości znajduje się obiekt budowlany - budynek mieszkalny w zabudowie zwartej, szeregowej. Budynek wzniesiony w technologii murowanej, dach dwuspadowy pokryty eternitem. Wody opadowe z dachu odprowadzane na działkę własną. Obiekt zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 1988 r. znak: Nr. Zm. [...] wydanej przez Urząd Miejski w [...]. Obiekt wyposażony w instalację wodną, kanalizacyjną i c.o. Zgodnie z oświadczeniem inwestora w czerwcu 2017 r. dokonano zmiany pieca centralnego ogrzewania – miałowego na pelet. Żadnych innych robót budowlanych nie wykonano. Dokonano jedynie zmiany pieca, instalacja c.o. pozostała bez zmian. Wskazany zakres prac pozostaje poza reglamentacją ustawy Prawo budowlane. Obiekt jest w dobrym stanie technicznym. W ocenie PINB w [...], przedmiotowy obiekt budowlany użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem, nic stanowi zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Żadne roboty budowlane, które wskazywałyby na przebudowę obiektu nie zostały wykonane." Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., PINB umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie legalności robót budowlanych przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła skarżąca. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...][...]WINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wyjaśniając, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby istniały materialno-prawne powody dla dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], jako że protokolarne ustalenia przedstawicieli organu powiatowego wykazały, że w ww. budynku nie są i nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Po rozpoznaniu skargi G S Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 570/20 uchylił decyzję [...]WINB wskazując na naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważył, że w odwołaniu od decyzji PINB skarżąca oczekiwała od organu odwoławczego odniesienia się do argumentacji zawartej w jej piśmie z dnia 4 września 2019 r., gdzie podniosła brak wyjaśnienia okoliczności wykonania prac budowlanych przez właścicieli nieruchomości sąsiedniej, polegających m.in. na demontażu "fartuchów" z jej dachu, co skutkować ma przeciekaniem deszczu i zamoknięciem ścian na strychy należącego do niej budynku, a także zdjęciu blach z zadaszenia skarżącej, wycięciu dużego otworu i wprowadzenia przez sąsiada nowego orynnowania w celu odprowadzania wód opadowych, które miało doprowadzić do uszkodzenia dopiero co wykonanego zadaszenia domu skarżącej. Sąd stwierdził, że organ pierwszej I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie, zaś [...]WINB w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do ww. argumentacji skarżącej. Wyrok w sprawie VII SA/Wa 570/20 stał się prawomocny 28 grudnia 2020 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy [...]WINB opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w celu zrealizowania wytycznych zawartych w ww. wyroku, postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie zakresu robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...], na działce nr [...], stanowiącej własność [...] oraz ustalenie ewentualnego wpływu wykonanych robót budowlanych na budynek mieszkalny usytuowany przy ul. [...] w [...], będący własnością skarżącej. Czynności kontrolne zostały przeprowadzone w dniu 28 kwietnia 2021 r., a w ich toku ustalono, że małżonkowie Zembrzuscy nie dokonali żadnych robót budowlanych poza wymianą rynny odprowadzającej wody opadowe z zachodniej połaci dachowej. Nie dokonano demontażu obróbek blacharskich z pokrycia dachu budynku mieszkalnego skarżącej, jak i zdjęcia blach z zadaszenia budynku skarżącej. W dniu kontroli nie stwierdzono w miejscu wskazanym przez skarżącą wykonania "wycięcia otworu" i wprowadzenia nowego onrynnowania w celu odprowadzenia wód opadowych, co miało doprowadzić do uszkodzenia zadaszenia budynku skarżącej. W ocenie PINB w [...] podcięcie obróbki bocznej wiatrownicy nastąpiło w celu obróbki rynny dachowej zamontowanej na dachu budynku inwestorów. Natomiast żadna ingerencja, która wywołałaby zniszczenia powstałe przy budynku skarżącej nie miała zdaniem PINB miejsca. Wskazywane przez skarżącą zacieki występują na połaci od strony wschodniej, zaś rynna była wymieniona przez inwestorów od strony zachodniej. [...]WINB stwierdził w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że jedynymi robotami budowlanymi wykonanymi przez inwestorów przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...] była wymiana rynny dachowej, która jakkolwiek - jak wynika ze zdjęcia nr 1 załączonego do protokołu kontroli z dnia 28 kwietnia 2021 r. - powiązana była z wycięciem fragmentu blachy wieńczącej zachodnią połać dachową budynku skarżącej, to nie powoduje negatywnego wpływu na nieruchomość skarżącej. Ewentualne natomiast naruszenie prawa własności - w postaci wycięcia półokrągłego fragmentu blachy zakończenia dachu skarżącej - pozostaje poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego, gdyż zagadnienia dotyczące prawa własności nieruchomości regulowane są przez przepisy Kodeksu cywilnego, a nie przez przepisy Prawa budowlanego. [...]WINB wskazał, że zdjęcie nr 3 załączone do protokołu z kontroli potwierdza, że wody opadowe z ww. rynny odprowadzane są rurą spustową, na co wskazał również Sąd w wyroku z dnia 15 października 2020 r. odwołując się do ustaleń z poprzedniej kontroli z dnia 23 października 2019 r. W ocenie [...]WINB protokolarne ustalenia poczynione przez organ powiatowy nie potwierdzają okoliczności wskazywanych przez skarżącą w piśmie z dnia 4 września 2019r. w zakresie robót budowlanych wykonanych przez właścicieli działki nr [...], które ingerowałyby w obiekt budowlany skarżącej, czy powodowały przeciekanie dachu w budynku skarżącej. Organ odwoławczy stwierdził w oparciu o ustalenia z kontroli przeprowadzonej dnia 28 kwietnia 2021 r., że zastane zacieki na strychu budynku skarżącej wskazują, że nie są to świeże ślady, zaś ich umiejscowienie we wschodniej stronie strychu nie może być konsekwencją wymiany orynnowania z zachodniej strony budynku inwestorów. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję [...]WINB skarżąca podniosła, że nie brała udziału w czynnościach kontrolnych przeprowadzonych w dniu 28 kwietnia 2021 r., bowiem jej obecności nie życzyli sobie właściciele nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Wyjaśniła, że nie otrzymała protokołu z oględzin. Skarżąca nie zgodziła się z ustaleniami organów, że budynek inwestorów został zrealizowany zgodnie z dokumentacją budowlaną. Wskazała ponownie na fakt rozbiórki ściany nośnej w budynku inwestorów, o czym świadczy "wyrzucony na zewnątrz" materiał budowlany – pustaki grubości 24 cm, a także to, że słyszy "co odzieje się za ścianą rozmowy, przemieszczanie się domowników po mieszkaniu, nabieranie wody z kranu, itp.". Dalej skarżąca podniosła, że "pod osłoną nocy odpiłowane, odcięte zostały owe obróbki dachowe przez właścicieli budynku posesji o numerze[...], K. i R. Z". Wyjaśniła, że nigdzie "w żadnym piśmie, czy rozmowie nie podałam przyczyny zaciekania na skutek zmiany rynny, w każdym piśmie ( pismo z dnia 04.09.2019 roku kierowane do PINB w [...], pismo z dnia 04.11.2019 i odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 04.12.2019 podałam jako przyczynę zaciekania strychu wodami opadowymi przez demontaż, odpiłowanie obróbki blacharskiej, który tyczy strony wschodniej i zachodniej tzw. "fartuchy", zaś jeśli chodzi o zmianę rynny, która jest posadowiona na moim dachu, przyczynia się do gromadzenia nieczystości, zawilgocenia, zacienienia a w konsekwencji nastąpi skorodowanie nowo położonego pokrycia dachu (blachodachówki) na moim budynku". W ocenie skarżącej inwestorzy celowo niszczą jej mienie. Czują się bezkarni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Trafnie wskazuje [...] WINB, że zarówno organ jak i Sąd w sprawie niniejszej pozostawały związane oceną prawną sformułowaną w wydanym w sprawie prawomocnym wyroku z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 570/20, którym uchylono poprzednią decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję PINB w [...] o umorzeniu postępowania odnośnie robót budowalnych prowadzonych przez [...] w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Związanie powyższe wynika z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd nie znalazł też podstaw, aby od powyższego związania odstąpić, bowiem nie uległ zmianie stan prawny ani stan faktyczny sprawy w stopniu wpływającym na aktualność tego związania. Lektura uzasadnienia wyroku w sprawie VII SA/Wa 570/20 prowadzi do wniosku, że związanie powyższe dotyczyło konieczności odniesienia się do argumentacji skarżącej zawartej w piśmie z dnia 4 września 2019 r., w którym zwróciła uwagę na brak wyjaśnienia okoliczności wykonania prac budowlanych przez właścicieli nieruchomości sąsiedniej, polegających m.in. na demontażu "fartuchów" z jej dachu, co skutkować ma przeciekaniem deszczu i zamoknięciem ścian na strychu należącego do niej budynku, a także zdjęciu blach z zadaszenia skarżącej, wycięciu dużego otworu i wprowadzenia przez sąsiada nowego orynnowania w celu odprowadzania wód opadowych, które miało doprowadzić do uszkodzenia dopiero co wykonanego zadaszenia domu skarżącej. Jednocześnie Sąd za prawidłowe uznał, w świetle zebranego materiału dowodowego (wynik kontroli z dnia 23 października 2010 r.) ustalenia organów, które nie potwierdziły zarzutów skarżącej, dotyczących rzekomej "rozbiórki ściany nośnej zewnętrznej" od strony jej domu, który przylega ścianą do budynku mieszkalnego małżonków [...]. Sąd stwierdził, że przeprowadzona w dniu 23 października 2019 r. kontrola nie wykazała również nieprawidłowości w odprowadzaniu wód opadowych z dachu budynku na działce o n r[...]; potwierdzono dobry stan techniczny budynku i jego użytkowanie zgodne z przeznaczeniem; uznano, że nie stanowi on zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Podsumowując, Sąd w sprawie VII SA/Wa 570/20 zalecił konkretne ustalenia w zakresie wykonania przez inwestorów prac budowlanych na dachu budynku. W ocenie Sądu rozpoznającego aktualnie sprawę, organ odwoławczy wywiązał się z powyższych zaleceń w sposób dostateczny, uzasadniający oddalenie skargi. Przede wszystkim należy podnieść, że [...]WINB zlecił w trybie art. 136 k.p.a. organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dokonanie oględzin, mających na celu ustalenie zakresu robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w [...]. Skarżąca, jak wynika z akt sprawy, choć zawiadomiona prawidłowo o oględzinach nie brała w nich udziału wobec sprzeciwu inwestorów, niemniej okoliczność ta sama w sobie nie musi stanowić o istotnym naruszeniu przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. Udział w oględzinach nie jest obowiązkowy, a organ nadzoru budowlanego nie posiada środków prawnych, które mogłyby przymusić właściciela nieruchomości do wpuszczenia osób trzecich na teren nieruchomości będącej przedmiotem oględzin. Wada tego rodzaju nabiera znaczenia, jako wada istotna, dopiero w przypadku naruszenia podstawowych obowiązków organu administracyjnego wynikających z art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., czyli braku zawiadomienia wszystkich stron postępowania o przeprowadzeniu oględzin (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1441/17)., co jednak w sprawie nie miało miejsca. W toku przeprowadzonej przez organ powiatowy w dniu 28 kwietnia 2021 r. kontroli ustalono niewątpliwie, że wbrew stanowisku skarżącej inwestorzy nie dokonali żadnych robót budowlanych przy budynku, poza wymianą rynny odprowadzającej wody opadowe z zachodniej połaci dachu. Nie dokonano ani demontażu obróbek blacharskich z pokrycia dachu budynku mieszkalnego skarżącej, ani zdjęcia fragmentów blachy z zadaszenia tego budynku. Kontrolujący nie stwierdzili w miejscu wskazanym przez skarżącą wykonania "wycięcia otworu" i wprowadzenia nowego orynnowania w celu odprowadzenia wód opadowych, co zdaniem skarżącej wywołało uszkodzenia zadaszenia w budynku do niej należącym. Natomiast "podcięcie obróbki bocznej wiatrownicy" nastąpiło w celu obróbki rynny dachowej zamontowanej na wykonanym z eternitu przed 30 laty dachu budynku inwestorów. Ustalenia kontroli nie potwierdziły, by inwestorzy wykonali nowe obróbki blacharskie w swoim budynku, potwierdziły natomiast, że obróbka blacharska jest stara i zużyta. Nie stwierdzono również żadnych przecieków, a jedynie stare ślady na membranie dachowej i niewielkie ślady po zaciekach na ścianie. Kontrolujący ustalili, że ww. zacieki występują po stronie wschodniej, zaś rynna była wymieniona przez inwestorów w zachodniej części budynku. Powyższe ustalenia PINB zostały potwierdzone materiałem zdjęciowym. Ocenę organu odwoławczego, że jedynymi robotami budowlanymi wykonanymi przez inwestorów była wymiana rynny dachowej należy zaakceptować po pierwsze z tego powodu, że nie została skutecznie podważona przez skarżącą, która nie przedstawiła jakichkolwiek przeciwnych dowodów. Po drugie zaś, organ nadzoru budowlanego jest organem wyspecjalizowanym i jest w stanie we własnym zakresie ocenić charakter prac wykonywanych przy obiektach budowlanych, w tym wypadku ocenić, czy wykonane roboty ingerowały w budynek skarżącej w ten sposób, że powodowały przeciekanie dachu. W świetle zatem materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zarzuty skarżącej odnośnie przyczyn zaciekania budynku nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Z kolei kwestia ponownie podnoszonej w skardze rozbiórki ściany nośnej w budynku inwestorów, została ostatecznie przesądzona w sprawie VII SA/Wa 570/20, gdzie Sąd stwierdził, że zarzuty skarżącej w tym zakresie nie potwierdziły się. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym organ odwoławczy wypowiedział się również w kwestii tego, że ewentualne naruszenie własności - w postaci wycięcia półokrągłego fragmentu blachy zakończenia dachu skarżącej, które nie powoduje negatywnego wpływu na budynek skarżącej - pozostaje poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego. Z uwagi na ich cywilnoprawny charakter mogą być rozpatrywane na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego przed sądami powszechnymi. Sąd podziela tę ocenę i wskazuje dodatkowo, że jeśli skarżąca jest przekonana, że inwestorzy celowo" ingerują", "niszczą" jej mienie, uszkadzając materiał pokryciowy na dachu to w zwalczaniu takich zachowań właściwe są odpowiednie organy ścigania. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i została wydana z dochowaniem procedury administracyjnej oraz nie narusza przepisu art. 153 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przeprowadzone postępowanie nie narusza regulacji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a zwięzłość argumentacji organów nie oznacza, że nie jest wystarczająca lub że w ogóle jej nie przedstawiono. Organy właściwie oceniły zebrany materiał dowodowy, zastosowały właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W sprawie niniejszej taka sytuacja wystąpiła, bowiem bezprzedmiotowym jest postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych, których wykonanie nie jest zabronione przepisami prawa, nie narusza tych przepisów w inny sposób. Wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odpowiadają wymaganiom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., w tym zawierają ustalenie stanu faktycznego, jego cenę, przytoczenie podstaw prawnych rozstrzygnięcia i ich wyjaśnienie. Organ odwoławczy nie naruszył również zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem uzupełnił materiał dowodowy przeprowadził jego ocenę oraz ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Podniesione przez skarżącą zarzuty nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi. Ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o jego wadliwości, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi, jeżeli przeprowadzona kontrola tego aktu nie wykazała naruszeń prawa. Nieuwzględnienie przez organ odwoławczy podniesionych w odwołaniu zarzutów nie może też samo w sobie stanowić o naruszeniu przepisów procesowych przez organ, skoro poprzedzone zostało oceną, którą organ powinien był sformułować. Stanowisko organu nie może zostać uznane za nieprawidłowe z tego jedynie względu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd orzekł o oddaleniu skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.