VII SA/Wa 1531/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2012 r. sprawy ze skargi G. P. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 62 ust. 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a. po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej podtapiania przez wody opadowe nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] postanowił nałożyć na G. P. W. obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w [....], określającej główne przyczyny uszkodzeń elementów budynku z uwzględnieniem wpływu wód opadowych; w terminie trzech miesięcy od dnia, otrzymania postanowienia. Organ wyjaśnił, iż w toku prowadzonego postępowania, właściciel nieruchomości położonej oświadczył, iż z powodu pogorszenia się warunków gruntowo – wodnych posesji rozpoczął się proces osiadania budynku mieszkalnego, dobudowanego tarasu, schodów zewnętrznych i opaski betonowej. Ponadto w protokole oględzin z dnia 27 listopada 1999 r. stwierdzono: pionowe pęknięcie ściany zachodniej widoczne od zewnątrz i w dwóch miejscach na strychu, pionowe pęknięcia ściany południowej widoczne w dwóch miejscach na strychu, popękane w kilku miejscach ściany garażu, strop nad garażem i pod tarasem. Powtórna kontrola budynku dokonana w dniu 13 stycznia 2012 r. ustaliła: pęknięcia punktowe muru na strychu oraz ściany w piwnicy. W dniu kontroli obecny właściciel prowadził roboty budowlane polegające na przebudowie dachu, zabudowie tarasu oraz dociepleniu ścian budynku. Organ podniósł, iż celem pełnego wyjaśnienia przyczyn powstania uszkodzeń budynku oraz wpływu obecnie prowadzonych prac budowlanych na stan techniczny budynku, w oparciu o art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, należy wykonać ekspertyzę techniczną wraz z wykazem robót bezwzględnie koniecznych do wykonania celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 134 w związku z art. 144 i art. 141 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane po rozpoznaniu zażalenia G. P. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2012 r. - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Organ odwoławczy podał, iż zgodnie z uregulowaniami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.), a postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a). Ustawodawca enumeratywnie, tj. w sposób zamknięty, wymienił w Prawie budowlanym przypadki, kiedy na postanowienie wydane w I instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. W przepisie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego brak jest wzmianki, aby na postanowienie wydane w trybie tego przepisu przysługiwało zażalenie. Organ odwoławczy nie ma podstaw prawnych do jego merytorycznego rozpoznania. Zdaniem organu w niniejszej sprawie należy stwierdzić niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawa możliwości samodzielnego zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. złożył G. W.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono, iż nie jest ono oparte na prawdzie i narusza interes prawny strony. Skarżący w obszerny sposób opisał prowadzone dotychczas postępowanie przed organami administracji oraz stan należącej do niego nieruchomości. W skardze zarzucono liczne uchybienia procesowe, wadliwość i opieszałość prowadzonego od wielu lat postępowania przez organy nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uchylenie postanowienia administracyjnego przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust 1 lit a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ((art. 145 § 1 ust 1 lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust 1 lit c). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Sąd podziela stanowisko organu – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postanowienie dowodowe Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], wydane w trybie art. 62 ust 3 ustawy Prawo budowlane nie podlega zażaleniu. W myśl art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlanemwłaściwy organ może, w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska - nakazać przeprowadzenie kontroli, a także zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że czynności przewidziane w art. 62 ust. 3 ustawy, na którym oparł swoje rozstrzygnięcie organ I instancji, podejmowane w toku postępowania i niezbędne do jego właściwego przeprowadzenia, polegające na nakazaniu dostarczenia ekspertyzy czy opinii, mają charakter dowodowy, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 1999r. sygn. akt IV SA 1622/97 - Lex nr 47838, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 1999r. sygn. akt IV SA 167/97 - Lex nr 47197, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z 18 sierpnia 2004r. sygn. akt 7/IV SA 2672/03). Zgodnie z art. 123 k.p.a. w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Dotyczą one bowiem poszczególnych kwestii, wynikających w toku postępowania i nie rozstrzygają o istocie sprawy. Jak wyżej wskazano obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej ma charakter dowodowy. Dopiero na podstawie jej treści organ dokona ustaleń i rozstrzygnie sprawę co do jej istoty w formie decyzji, np. na podstawie art. 66, czy art. 67 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z 9 września 2004r. sygn. akt IV SA 1822/03 - Lex nr 160629). Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie służy stronie na postanowienia wydane w toku postępowania wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Kodeks postępowania administracyjnego, ani przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują możliwości zaskarżenia postanowienia dowodowego, wydanego na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy wtoku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że akty administracyjne wydawane na podstawie przepisu art. 62 ust. 3 mają formę postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, a strona może podważać zasadność takiego postanowienia dopiero na etapie odwołania od później wydanej decyzji (art. 142 k.p.a. ) oraz w skardze na decyzję organu II instancji, orzekającą co do istoty sprawy. Niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu administracji, w rozumieniu art. 134 k.p.a. może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji, co ma miejsce w sprawie niniejszej. Na marginesie wyjaśnić należy, iż Sąd nie podziela odosobnionego poglądu zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2010 r., Sygn. akt VII SA/Wa II OSK 711/09., gdzie wskazano iż na opisane wyżej postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust 3 ustawy Prawo budowlane służy zażalenie. Pogląd ten, na tle orzecznictwa jest odosobniony, mimo to Sąd rozważył związaną z nim argumentację zawartą w uzasadnieniu ww. wyroku. Zdaniem Sądu w świetle wskazanych wyżej przesłanek, to że postanowienie nie podlega zażaleniu jest na tyle oczywiste, że nie wymaga wykładni na jaką powołał się Naczelny Sąd Administracyjny. Wbrew zawartej tam argumentacji, instytucji zażalenia w odniesieniu do postanowienia z art. 62 ust 3 ustawy Prawo budowlane nie można wywodzić z przepisu art. 81 c ust 3 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 62 ust 3 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie do stanów szczególnego niebezpieczeństwa - właściwy organ, w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Interwencja nadzoru budowlanego na podstawie art. 81 c ustawy Prawo budowlane następuje w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego i wiąże się z możliwością nałożenia, w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Na takie postanowienie, o czym wyraźnie stanowi ww. przepis, przysługuje zażalenie. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.